上海热门事件

摘要

I

摘要

随着经济社会发展和城市化的加速,近年来大型社会活动越来越多，正日益

成为全社会关注的焦点。一旦危机发生，政府部门在短时间里不能提供有效的公

共资源，就缺乏有效的措施应对危机带来的危害，政府缺位现象非常严重。提升

政府的危机管理意识、管理能力，能有效的预防各种突发事件，最大程度上减少

突发事件带来损失，已经成为各级政府进行公共危机管理面临的最主要的问题。

本文以2014年上海外滩踩踏事件为具体案例，根据地方政府危机管理理论，

指出了上海地方政府在应对特大危机事件存在的问题，提出了加强地方政府危机

管理的建议。本文共分七个部分，第一章深入地介绍了我国地方政府危机管理研

究的背景和意义，通过对国内外相关文献资料的梳理和总结，指出了本论文研究

的基础、思路和方法，同时总结了本文研究的创新和不足之处。第二章，全面梳

理了我国政府公共危机管理发展历程，同时以上海外滩踩踏事件作为研究个案，

进行了深入的分析。第三章对上海外滩踩踏事件危机管理的案例进行分析，简述

事件基本情况，分析其基本原则和具体应对举措。第四章至第六章对上海外滩踩

踏事件危机管理缺位的关键因素进行分析，重点分析危机预警、现场管理和应对

处置三个方面。第七章从三个方面提出了改进建议，对于提高地方政府危机管理

具有重要的意义。

笔者希望通过本文的撰写，能提高我国地方政府对公共危机事件中的责任意

识，为今后地方政府应对公共危机事件提供些许参考价值。

关键词：政府危机管理，缺位，外滩踩踏事件

ABSTRACT

II

ABSTRACT

Withtheaccelerationofeconomicandsocialdevelopmentandurbanization,in

recentyears,moreandmorelarge-scalesocialactivitiesisincreasinglybecomingthe

ecrisisoccurs,thegovernmentdepartmentscannot

ensityofthespaceislimited,

th

ncethegovernment'scrisis

managementawareness,managementability,caneffectivelypreventallkindsof

emergencies,tominimizethelossofemergencies,hasbecomethegovernmentatall

levelstomaintainpublicsecurityfourfacingthemostimportantissue.

Basedonthetheoryofcrisismanagementinthelocalgovernment,thispaper

pointsouttheproblemsthatthelocalgovernmentsinShanghaiarerespondingtothe

crisissituationandputsforwardsomesuggestionstostrengthenthelocalgovernment

stchapterintroduces

thebackgroundandsignificanceoftheresearchonthecrisismanagementoflocal

ondchapter,acomprehensivecombingthe

developmentofChina'sgovernmentpubliccrisismanagementprocess,whilethe

ShanghaiBundstampedeasacasestudy,rd

chapteranalyzesthecaseofShanghaiBundstampedecrisismanagement,briefly

describesthebasicsituationoftheincident,analyzesitsbasicprinciplesandspecific

r4toChapter6analyzesthekeyfactorsofthelackofcrisis

managementinShanghaiBund,andanalyzesthreeaspectsofcrisisearlywarning,site

enthchapterfromthethreeaspectsoftheproposed

improvement,toimprovethelocalgovernmentcrisismanagementisofgreat

significance.

Ihopethatthroughthewritingofthisarticle,wecanimprovethelocal

government'sresponsibilityforpubliccrisisinthefutureawarenessofthelocal

governmenttodealwithpubliccrisistoprovidealittlereferencevalue.

Keywords:publiccrisismanagement,absence,theShanghaibundstampede

目录

III

目录

第一章绪论....................................................................................................................1

1.1研究背景和意义................................................................................................1

1.2国内外研究现状................................................................................................2

1.2.1国内研究现状..........................................................................................2

1.2.2国外研究现状..........................................................................................2

1.3理论基础............................................................................................................3

1.3.1新公共管理理论......................................................................................3

1.3.2危机管理理论..........................................................................................4

1.3.3委托代理理论..........................................................................................4

1.4研究目的、思路和方法....................................................................................5

1.4.1研究的目的..............................................................................................5

1.4.2研究的思路..............................................................................................5

1.4.3研究的方法..............................................................................................6

1.5创新点和不足之处............................................................................................6

1.5.1创新点......................................................................................................6

1.5.2不足之处..................................................................................................7

第二章我国地方政府公共危机管理的现状................................................................8

2.1相关概念界定....................................................................................................8

2.1.1公共危机与公共危机管理......................................................................8

2.1.2政府责任与政府缺位..............................................................................9

2.2我国地方政府在公共危机管理方面取得的成绩...........................................10

2.2.1初步形成的危机管理体制.....................................................................10

2.2.2基本完备了危机预案体系.....................................................................10

2.2.3基本健全了危机管理法律......................................................................11

2.3我国地方政府在公共危机管理方面存在的问题...........................................11

2.3.1危机预警不到位......................................................................................11

2.3.2危机决策能力不强..................................................................................11

2.3.3危机沟通能力偏弱.................................................................................12

2.3.4责任追究不到位.....................................................................................12

2.3.5政府信息不公开.....................................................................................12

2.4上海外滩踩踏事件的典型性及代表性分析..................................................13

2.4.1危机管理意识有待加强.........................................................................13

目录

IV

2.4.2城市危机教育需要强化.........................................................................14

2.4.3政府和公众在信息沟通上存在障碍....................................................14

2.4.4城市危机管理模式有待优化.................................................................14

2.4.5城市危机管理机制需要优化.................................................................14

2.5本章小结..........................................................................................................15

第三章上海外滩踩踏事件危机管理的案例描述......................................................16

3.1上海外滩踩踏事件危机情况概述

..................................................................16

3.1.1上海外滩踩踏事件发生的背景............................................................16

3.1.2上海外滩踩踏事件发生的经过.............................................................16

3.1.3上海外滩踩踏事件的责任追究.............................................................17

3.2上海外滩踩踏事件发生的原因分析..............................................................18

3.2.1对新年倒计时活动变更风险未作评估................................................18

3.2.2新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位.........................................18

3.2.3预防准备严重缺失.................................................................................18

3.2.4对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息.....18

3.3上海外滩踩踏事件暴露的问题......................................................................19

3.3.1群众性活动预防准备不足....................................................................19

3.3.2现场管理不力........................................................................................19

3.3.3应对处置不当........................................................................................20

3.4本章小结..........................................................................................................20

第四章上海踩踏事件中的预警机制分析..................................................................21

4.1传统危机管理中的预警机制分析..................................................................21

4.1.1建立危机管理预警机制的必要性........................................................21

4.1.2传统危机管理中的预警机制的不足之处............................................22

4.2上海踩踏事件中的预警机制问题..................................................................22

4.2.1预警准备不足.........................................................................................22

4.2.2预警信息传递不到位.............................................................................23

4.2.3预警工作落实不到位.............................................................................23

4.3上海踩踏事件的危机预警机制的启示..........................................................23

4.4本章小结..........................................................................................................24

第五章上海踩踏事件的现场管理分析......................................................................25

5.1传统危机管理中的现场管理机制分析..........................................................25

5.1.1建立危机管理现场管理机制的必要性................................................25

5.1.2传统危机管理中的现场管理机制的不足之处....................................25

5.2上海踩踏事件中的现场管理问题...................................................................26

目录

V

5.2.1决策指挥不科学....................................................................................26

5.2.2现场秩序维持不到位............................................................................26

5.3上海踩踏事件的现场管理机制的启示..........................................................26

5.4本章小结

..........................................................................................................27

第六章上海踩踏事件的应对处置分析......................................................................28

6.1传统危机管理中的应对处置机制分析...........................................................28

6.1.1建立危机管理应对处置机制的必要性.................................................28

6.1.2传统危机管理中的应对处置机制的不足之处.....................................28

6.2上海踩踏事件中的应对处置问题...................................................................29

6.2.1快速响应机制的不足.............................................................................29

6.2.2民众防范意识薄弱.................................................................................29

6.2.3信息传递不及时.....................................................................................29

6.3上海踩踏事件的应对处置机制的启示..........................................................30

6.4本章小结..........................................................................................................30

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示..........................................................31

7.1事前注重预防，把握处置主动权..................................................................31

7.1.1加强宣传教育........................................................................................31

7.1.2完善预警机制........................................................................................32

7.1.3加强基础建设........................................................................................33

7.2事中迅速协调，确保及时稳妥处置...............................................................33

7.2.1建立指挥统一、反应迅速领导体制.....................................................33

7.2.2充分发挥媒体在公共危机管理中的作用.............................................34

7.2.3建立健全公共危机管理社会动员机制................................................35

7.3事后抓好总结，不断提高公共危机管理水平..............................................35

7.3.1扎实做好后续工作................................................................................36

7.3.2认真总结处置过程中的经验教训........................................................36

7.3.3完善落实督导问责机制........................................................................36

结语..............................................................................................................................38

致谢..............................................................................................................................39

参考文献........................................................................................................................40

第一章绪论

1

第一章绪论

1.1研究背景和意义

从人类社会发展进程看，人类社会历史发展过程中，一直伴随着社会危机事

件，人是社会历史的不同阶段都会面临着危机的挑战。进入21世纪以来，各种重

大公共危机频繁发生：从2010年的海地大地震到2011年日本的

“3.11”大地震；从

2010年11月的金边踩踏事件到2014年7月的几内亚首都科纳克里海滩踩踏事件。

2014年，还爆发了上海外滩踩踏事件，一件件触目惊心的社会危机事件，给社会

带来了惨重的损失，这些事件让人们看到了公共危机事件无处不在，随时都有可

能发生，一部分严重的社会危机，甚至会危害到国家的稳定和人类的生存，政府

部门只有进一步的提高危机管理水平，不断的创新公共危机管理方式，能够积极

有效地应对危机，尽可能地降低危机带来的社会损害，保障人们生命和财产安全。

新时期下，我国在应对公共危机事件中已经取得一些成果，但是我们必须清

醒的认识到我国地方政府在责任的履行方面仍然存在很多缺失，因此我们应该通

过对公共危机事件进行分析、建立防御体系等来减少危机事件的发生，保证我国

社会的稳定与和谐。2014年12月31口晚，在上海外滩景区外滩源发生大规模踩

踏事件。当晚，虽然上海政府网站已经公布取消外滩地区的大规模跨年庆祝活动，

但是很多人还是自发前往外滩庆祝。由于人流量过大，各方面的预警准备不到位，

造成了大规模的踩踏事件。截止2015年1月2口，外滩踩踏事件共造成3人死亡，

49人受伤。

本文就是以此次上海外滩踩踏事件为背景，拟从政府公共管理视角，以责任

政府、危机管理的理论主线，深入分析上海踩踏事件发生原因及风险特点，依据

分析论中的原因-结果分析法，研究地方政府在此次踩踏事件中的失职表现，分析

地方政府危机管理缺位的原因，寻求解决政府失职的对策，以责任制约政府，以

责任制约权力，对提高政府应对突发群体性事件能力。全面的研究群体性踩踏事

件的前因后果，能够让地方政府有个清晰的认识，有助于推动我国城镇化建设，

也能够明确行政管理的职能和责任。群体性踩踏事件事关群众根本利益，有时却

由于无序的组织，安全措施不完善危害了人生财产。研究群体性踩踏问题，能够

让地方政府部门从惨痛的教训中吸取经验，不断地提升决策能力，提高政府部门

应对危机的水平，扭转危机面前手足无措的局面，树立政府公信力，维护社会的

稳定和和谐发展。

电子科技大学硕士学位论文

2

1.2国内外研究现状

1.2.1国内研究现状

我国古代就有关于危机管理的实践和总结，“存而不忘亡，安而不忘危，治而

不忘乱”，就出现在古代经典《周易》，《老子》也对此进行了阐述，“祸兮福之所

依，福兮祸之所伏”，福祸之间的关系至今仍然具有指导作用。《孟子》的“生于

忧患，死于安乐”，也表明了古代人对危机早都清晰的认识，重视程度很高，但是

这些认识没有进行系统的总结。

1998年，张成福、许文惠通过研究，出版了著名的著作《危机管理状态下的

政府管理》，在著作中对我国的危机管理进行了全面阐述，开启了我国危机管理研

究的先河，我国危机管理研究而多数都集中在国内危机事件，对国外的危机案例

研究不多

[1]

。“9.11事件”后，学术界对公共危机管理的重视程度越来越高，一大

批的学者开始了针对我国公共危机事件进行研究，研究的范围越来越广，不仅包

括重大群体性事件，而且包括地震、火灾、洪水等灾害，或者弱势群体上访事件

等。2003年，我国爆发了非典事件，公共危机管理再次进入了社会公众的视野，

政府部门和专家学者纷纷投入了各类公共事件的管理中，研究的重点分别为自然

灾害、生产安全、公共事件或者社会安全等领域，这一期间，出现了大量有关公

共安全管理危机的著作。如薛澜的《危机管理一转型期中国面临的挑战》，从时间

序列分析、组织行为分析及决策过程分析的角度进行概述如何建立现代危机管理

体系

[2]

；王宏伟在《重大突发事件应急机制研究》中重点介绍了突发事件的预防准

备、预警、信息沟通、决策处置、社会动员、恢复重建、调查评估、国际合作机

制等

[3]

；高芙蓉在《突发公共事件应急管理》中则是结合中外突发事件应急管理的

现状与经验重点介绍了突发事件的应急管理，包括突发事件的重点管理领域、应

急管理预案与准备、检测与预警、应急处置、社会动员等方面

[4]

。

总之，我国学术界对国外公共危机至于研究相关文献进行了全面的梳理，在

总结研究成果的基础上，结合我国国情进行深入的研究，已经取得了一定成就，

但是国内相关研究仍然存在着不足，首先，实证研究不足。我国现有的文献理论

知识大多数是对国外先进公共危机治理理论的学习研究，缺乏有效的实证研究。

其次，目前我国公共危机治理理论体系还比较分散，没有形成一整套系统的理论，

地方政府公共危机治理还处于理论阶段和准备阶段，和发达国家相比，理念上和

制度上还比较落后，实施策略存在着差距。

1.2.2国外研究现状

第一章绪论

3

相较于国内而言，国外对于公共事务管理的研究要发达许多，对于公共危机

事件的管理也相应丰富很多，西方各国有大量的学者对公共危机事件进行了研究。

如米拉尔·K·林德尔和卡拉·普拉特在《应急管理概论》中就对突发事件的应对

方法进行了描述，还对突发事件的原因分析及人员和机构责任分析，这样详细的

概述对于应急突发事件的管理起到了很大的辅助作用

[5]

。

20世纪60年代至80年代，西方危机管理领域已经非常重视公共危机管理，

有关公共危机管理的理论研究大量的出现，戴恩斯的《灾难中的组织行为》，深入

的分析了在来发生过程中，政府和社会公众的组织行为。赫尔曼的《国际危机》，

是从国际角度，深入地分析了危机的根源和应对措施。刘易斯·科塞的《社会冲

突的功能》全面分析了各种社会冲突所引发的社会公共危机。进入20世纪90年

代后，世界范围内爆发了一系列的危机事件，亚洲金融危机爆发，日本地震、校

园暴力等事件，让人们更加触目惊心，对于危机管理的研究迅速发展起来，形成

了一股热潮，人们对公共危机的研究，已经转移到政府危机管理方面的研究。很

多学者纷纷加入了政府危机管理能力研究中。学术界研究公共危机的性质和产生

的原因，同时对公共危机的类型和发展过程进行了深入剖析，全面探讨了公共危

机管理的机制、预防、处理机制，同时提出了危机教育和技术准备的建议。很多

国家对公共危机管理非常重视，成立了专门的学术机构，全面对公共危机事件进

行专门的研究，比如美国成立了危机管理分会，欧洲瑞典成立了危机管理研究与

培训中心等，这些机构通过研究提出了各种危机管理模式，对于世界各国都有一

定的指导意义。

国外关于公共危机事件的研究从不同角度进行，这些研究成果对我国的公共

危机事件研究有一定的启示作用，我国应该结合自己的实际国情，借鉴优秀的公

共危机管理研究结论，不断完善我国公共危机管理研究。

1.3理论基础

1.3.1新公共管理理论

二十世纪七十年代，学术界提出了新公共管理理论，主要原因在于两方面，

第一，传统的公共行政模式弊端已经彰显，无法适应当前社会经济的发展需求，

六十年代末以前，韦伯官僚制理论是当时西方各国传统的公共行政模式指导理论，

在这种理论下，政府本位主义非常严重，对公众的公共服务需求关注程度非常低，

一度出现政府失灵现象，从而造成一系列的社会经济和政治危机，传统的管理模

式，已经无法控制和缓解今天社会矛盾，改革势在必行。第二，新技术的不断出

电子科技大学硕士学位论文

4

现，推动了第三次技术革命，特别是系统论、信息论、控制论等，新兴的方法论

学科不断被推出，为公共行政管理科学的发展奠定了基础。在公共行政管理理论

领域，新的代理理论、交易成本理论等，不断的被引入，从而形成了新公共管理

理论

[18]

。

新公共管理理论体现出来的核心价值为非官僚化，包含四个方面：政府功能

定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向

和政府间制度设计的分权化取向。在相当程度上，新公共管理理论改善了西方国

家的公共行政的管理水平，增加了国际竞争力。虽然学术界对于新公共管理的理

解存在一定差异，但基本达成以下共识：一是政府公共政策化；二是政府公共管

理领域引入竞争机制；三是以公众为客户；四是采取分权的管理方式；五是实施

明确的绩效目标控制；六是借鉴私营部门成功的经验。

1.3.2危机管理理论

美国著名的专家罗伯特·希斯（RobrtHeath）在《危机管理》一书中首次提

出了危机管理理论4R模式，该模式的具体内容为缩减力（Reduction）、预备力

（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery。罗伯特认为有效危机管理

的核心内容就是危机缩减管理，只有实现资源管理的合理利用，避免浪费时间，

就能够缩减危机带来的危害，其次是预备力。也指的是预警系统，危机管理过程

中，预警系统的完善程度，预备力的高低，严重影响着危机管理的效果。再次是

反应力，危机爆发的时刻，危机管理主体的反映和解决措施都体现了反应力的高

低，任何活动任何行为都是为了化解危机，或者是为了把危机带来的危害降到最

低点

[19]

。最后恢复力，既包括危机善后，也包括对危机活动进行系统性的总结，

前者能够让危机损害得到恢复重建，后者能够成为今后危机管理的经验。

1986年，美国管理学者斯蒂文·芬克（Fink）在《危机管理：对付突发事

件的计划》一书中首次提出了危机的生命周期理论。危机生命周期理论贯穿在危

机发展的整个过程，从危机因子的出现，到危机处理结束，共分为五个阶段：危

机酝酿期、爆发期、扩散期、处理期、处理结果和后遗症期，不同时期具有不同

的特征。通常情况下，危机生命周期理论有以下四个特点：第一，危机是有迹可

寻的；第二，最佳的危机处理时间点，越早越好；第三，不同的危机阶段有其不

同特征，能区分辨别才能制定针对性管控方案；第四，危机扩散在生命期中最具

破坏力，易造成连锁反应引发新的危机。

1.3.3委托代理理论

第一章绪论

5

委托代理理论本是从20世纪60年代末70年代初兴起的一种经济学理论，其

实质是研究委托人和代理人之间契约关系的一种理论，可运用于公共管理领域，

从法理学的角度对政府管理缺位现象进行全面的分析。从理论上分析，人民是国

家的主人，在法治国家中享有最高权力，为了替自己谋福利，人民把部分权力委

托给政府机构，这就形成了委托代理关系，人民和政府之间是委托人和受托人的

关系，政府的性质属于受托人，要对委托人授权的事情做出最大的努力，实现利

益最大化，为人民提供最高的福利。政府行使的行政行为要严格按照授权范围，

不能有任何超出授权的行为，更不能有违法失职、行政不作为的行为，一旦出现

这些行为，实质上已经违反了委托代理关系，应该依据法律追究其责任

[21]

。

1.4研究目的、思路和方法

1.4.1研究的目的

本文通过对上海外滩踩踏事件的案例进行分析，从责任政府的视角着手，分

析了在公共危机事件中我国政府管理缺位的现状和问题所在，强化公共危机事件

中的政府责任，从三个方面深入的探讨了我国政府部门在强化危机管理中应该注

意的事项，为加强我国政府在公共危机事件中的管理,进行了一些探讨和研究。

1.4.2研究的思路

笔者进行了大量的文献查阅，对12.31上海踩踏事件进行分析，全面的调查了

上海地方政府在危机管理工作中的行为，整个调查科学、客观、系统，运用社会

学、行政学、新公共管理学等理论知识，严格按照发现、分析、解决问题的思路，

分析上海地方危机管理的问题与不足之处，以推动地方政府危机管理水平的提高，

主要从三个层次逐步展开分析：

首先，从多个方面深入分析了本文的选题背景、目标和意义，然后对国内外

相关文献知识进行梳理和总结，对相关公共危机的概念进行了全面论述。

其次，对上海踩踏事件的公共危机管理中的应急机制、协调机制、信息机制

进行描述，并且对上海地方政府在危机管理缺位的关键因素分析，重点分析预警

机制、现场管理、应对处置的缺失。

最后，针对上海踩踏事件的公共危机管理的案例分析，提出相应的启示，能

够帮助地方政府从惨痛的教训中吸取经验，不断提高自身觉得能力和应对水平，

转变政府部门在公共危机处理过程中手足无措的局面，重新树立政府公信力，维

护社会的稳定和和谐发展。

电子科技大学硕士学位论文

6

1.4.3研究的方法

本文研究的主要方法有：第一，文献研究法，对相关公共危机管理的理论知

识进行全面的梳理和总结。第二，理论分析法，运用行政学、社会学和公共危机

管理学等方面的理论知识进行综合性研究。第三，案例分析法，以上海踩踏事件

为研究个案，深入地分析了地方政府在危机管理中的各种行为。

1.4.3.1

文献研究

运用文献检索和网络检索等方法，对相关理论知识进行了全面的梳理和总结，

在论文撰写的过程中，结合所选课题和研究目的，多渠道的搜集相关文献资料，

先了解国内外有关公共危机管理的文献知识，在现有研究基础上，进行广泛的查

阅和分析，总结出有价值的内容，成为本论文研究的理论支撑，为本文的撰写提

供详实的理论基础。

1.4.3.2理论分析

本论文是以公共管理理论作为指导，运用比较分析的方法，深入地分析了国

内外地方政府在公共危机治理方面的现状，对国外比较成熟的理论知识和实践经

验进行了总结，结合我国地方政府的实际情况，提出了公共危机治理的相关建议。

1.4.3.3案例分析

本文通过分析上海踩踏事件发生原因及风险特点，研究地方政府在此次踩踏

事件中的失职表现，主要运用案例分析的方法，全面探讨了造成地方政府危机管

理缺位的真正原因，并提出了具体对策。同时通过对典型案例进行深入分析，找

到存在的问题和原因，总结了危机发展的规律，提出了有效的治理措施。

1.5创新点和不足之处

1.5.1创新点

（1）选题的创新。和国外相比，我国危机管理研究起步晚，现有的理论知识

不足，学术界对政府危机管理研究大多集中在中央政府层面，很少有文献涉及到

地方政府的危机管理能力，所以本文针对地方政府危机管理能力研究，具有一定

的创新性。

（2）研究方法的创新。不同研究方法结合起来，综合性进行研究。

（3）理论与实际紧密结合。案例研究和理论分析有效结合，全面探讨了危机

第一章绪论

7

管理理论，针对具体案例，验证了理论知识。

1.5.2不足之处

因为笔者的能力和时间有限，在研究过程中存在的不足，具体体现在以下三

点：

（

1）在案例分析方面，资料收集的不够详实，分析案例过程中，从危机预警

和危机处置进行了详细分析，对危机的其他因素没有进行详细分析，论文研究全

面性不足。

（2）在政府危机管理的借言献策上，是从宏观方面提出的应对措施，但实际

操作过程中的可行性没有得到验证，具体操作不够细化。

（3）在研究方法上，定性研究过多，定量研究不足。

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8

第二章我国地方政府公共危机管理的现状

2.1相关概念界定

研究地方政府公共危机管理的过程中，要全面对公共管理的相关理论知识和

概念进行梳理和总结。当前国内外公共危机频频发生，社会公众对公共危机管理

关注度非常高，已经成为国内外学术界研究的重点，笔者根据自身所学的专业知

识，总结了国内外学者的研究成果，对公共危机管理概念和理论进行了概述，在

此基础上，深入的研究了我国地方政府公共危机管理的相关问题。

2.1.1公共危机与公共危机管理

从词义解释看，《辞海》中“共同”的意义就是和社会共同领域，或者共同利

益，将“危机”的释义表述为:潜伏的祸机，或者表示生死成败的紧要关头。我国

对应危机事件阐述主要体现在《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预

案》，危机事件包括四种典型类型，第一，自然灾害，第二，事故灾难，第三，公

共卫生事件，第四，社会安全。学术界对公共危机的定义各不相同，龚维斌在著

作中指出，公共危机具有突然发生的特点，能够对社会公众生活工作、生命财产

构成严重的威胁

[6]

。李敏认为社会正常运行过程中突如其来发生的事件，就属于公

共危机，这些突然发生的事件，会造成社会的动荡不安，会引发社会生产的混乱，

比如，自然灾害、安全事故等

[7]

。赫尔曼在文章中对危机进行了全面阐述，决策主

体根本目标受到突发情景的威胁，突然情景发生出乎意料，决策主体需要在有限

的时间内改变决策

[8]

。巴顿在分析中指出，危机属于不确定性的大事件，能够产生

强烈的负面影响，对相关组织、人员、产品或者服务等造成巨大损失，或者对相

关组织声誉造成巨大影响

[9]

。薛澜等人在研究的过程中指出，决策者的核心价值观

念受到挑战、威胁，决策者不能获得充分的信心，这种挑战和威胁具有高度的不

确定性，需要对不利情境进行迅速决策

[10]

。综合来看，可以给公共危机下这样的

定义，公共危机指的是紧急状态或突发性事件，能够威胁到社会公众的正常生活

工作，或者威胁到社会公众的生命财产安全。

危机管理是针对可能发生或者正在发生的突发性危机事件，采取的一系列事

前防范措施，也包括事故妥善解决措施，危机管理是一种战略管理手段，通过危

机管理，能够尽可能的控制事态继续恶化，能够最大程度上的减少危机带来的损

失

[11]

。公共危机管理指的是在公共管理理念的指导下，公共管理机构针对公共危

机采取的必要应对机制，通过一系列的措施，有效地防范和化解危机，维护人们

第二章我国地方政府公共危机管理的现状

9

的正常生活生产，维护社会的稳定，最大程度上减轻公共危机带来的损失。公共

危机管理属于一种非常规的管理活动，具有以下几个特点

[12][13]

：

1、紧迫性。突发性公共危机事件是公共危机管理的管理对象，不仅包括洪水、

地震、台风、海啸等自然灾害，而且包括食物中毒、恐怖活动人为灾难。引发危

机事件的原因各种各样，危害程度参差不齐，但是这些危机事件都是在人们准备

不足的情况下突然发生，或者让人们毫无准备，公共危机管理部门要在有限的时

间里做出应对措施，所以在管理方面具有紧迫性的特征。

2、危险性。公共危机一旦爆发，就会带来巨大的灾难，首先，社会公众生命

和财产的安全受到威胁，社会工作时刻面临着危险。其次，参与公共危机管理和

救援的工作人员，更要面临着生命和财产安全。

3、权威性。政府及相关的社会组织是进行公共危机管理的主要部门，借助于

行政权力量，履行行政管理职责，面对非常态的条件，政府及相关组织为社会公

众提供保障，提供环境安全。从事公共危机管理的管理者和组织，必须具有一定

的权威，才能提高公共危机管理的有效性，任何轻视延误公共危机管理的行为，

或者违反公共危机管理机构决策行为，都是不允许的。

4、复杂性。人类历史发展的任何阶段都存在着公共危机，具有客观性和不可

避免性，非正常现象在各个行业中都可能发生，公共危机管理涉及的范围非常广，

需要整合各种资源，才能够有效的对公共危机进行防范，才能及时地进行处置，

同时，需要借助于社会的力量，才能实现环境安全。公共危机也是指对已经发生

的危机事件的处理过程。

2.1.2政府责任与政府缺位

广义上的政府不仅包括立法和行政机关，而且包括司法机关等，狭义上的政

府仅仅指的是行政机关，本论文所阐述的政府就属于后者，“责任”通常可以分为

两个意义，一是指分内应做的事，比如岗位职责

[14]

。二是，因为没有做好自己的

工作，而应该承担的不利后果，或者承担的强制性义务。缺位一般状况下只能是

政府职能缺位。产品和服务本应该由政府部门生产和提供，但是政府部门没有尽

到职责，在一些领域缺少公共产品和服务

[15]

。

政府职责范围非常广泛，根据不同的视角概念也不同。从政治角度，是人民

赋予政府权力的伴随物，因为政府责任的存在，政府必须对人民负责，为人民提

供服务。从法律角度，政府责任就是应该承担和履行的法律责任，也是依法治国

的要求。从公共行政角度，行政职责和政府责任具有一致性，具有积极和消极的

特征

[16]

。在本论文中，政府责任就是指在公共危机管理的过程中，政府部门应该

电子科技大学硕士学位论文

10

担负起的责任，同时也包括政府部门违反政府职责应该承担的后果。政府只有不

断地提高公共危机管理能力，才能全面保障公民的生命和财产安全，才能维护社

会的稳定，政府责任具有义不容辞性。

政府缺位，公共产品和服务本应该有政府部门生产和提供，但是政府部门没

有尽到职责，导致部分公共领域严重缺乏公共产品和服务。比如，水利设施建设

和生态环境保护，本来应该是政府的职责，但是因为政府缺位，导致这些公共设

施建设缺乏。在医疗、养老失业救济等社会保障方面，因为政府缺位，社会保障

公共供给不足。因为政府缺位，社会经济秩序和竞争规则出现混乱，信用体系不

健全，或者公共教育服务、卫生服务、城市公共事业服务等严重匮乏，根本不能

满足社会公众的需求。在本论文中，政府缺失主要指的是危机发生时刻，政府部

门不能及时的为社会公众提供充足的资源，不能实现有效的空间分配，面对危机

事件，没有积极有效的应对措施，从而造成巨大的损失。政府缺位产生的主要原

因，一是危机事件具有突发性和不确定性，二是危害对象的不确定性，三是危机

事件处置的紧迫性等

[17]

。

2.2我国地方政府在公共危机管理方面取得的成绩

经过长期的公共危机管理的探索和研究，我国地方政府在管理公共危机事件

中积累了一些经验，取得了一定的成绩。

2.2.1初步形成的危机管理体制

在2003年应对全国性的SARS疫情中，我国政府针对在本次危机管理中出现

的问题进行了剖析，暴露了我国政府在危机管理中存在的机构不健全、体系不完

善等情况，党中央政府高度重视，着手开始研究我国危机管理机构的设置和体系

的建立。在2005年，在国务院办公厅内设立了国务院应急管理办公室，并在地方

各级政府、公共企事业单位也建立了应急管理办公室，采取了条块结合、分级管

理的方式，初步形成了我国的危机管理体系。

2.2.2基本完备了危机预案体系

我国政府结合公共危机事件案例，不断分析和总结，将以往成功的危机管理

案例进行归纳，形成了规范化的文件，对预防和管理工公共危机事件打下坚实的

基础，能够高效、快速的针对危机事件进行处理，提高了各级政府危机管理负责

人员对公共危机事件的处理能力，基本完备了我国特色的的危机预案体系。

第二章我国地方政府公共危机管理的现状

11

2.2.3基本健全了危机管理法律

我国政府针对突发事件已经陆续颁布了一系列法律法规，基本构建了从中央

到地方的危机管理法律体系，主要包括：紧急情况法律规范、恐怖防突发事件法

律规范、群体性突发事件法律规范、灾害性突发事件法律规范和事故性突发事件

法律规范等。《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日起施行，这

使我国的危机管理法律体系进一步完善，为地方政府在公共危机管理方面提供了

有力的法律依据。

2.3我国地方政府在公共危机管理方面存在的问题

综观中国地方政府在公共危机中的表现，可以说，在公共危机中，地方政府

常常面临着非常具有挑战性的工作，但同时也不难发现，在管理公共危机的过程

中，地方政府的责任常常处于一种有所欠缺、甚至是缺失的状态，通常存在以下

方面的问题。

2.3.1危机预警不到位

公共危机预警应急能力能够全面考验出地方政府公共危机管理能力，工作和

水平的一个重要标志就是预警应急能力和管理水平的高低

[22]

。公共危机预警系统

主要有两个功能，首先，能够及时地根据一切征兆，通过信息收集和分析，判断

引发危机的可能性。其次，能及时地向社会公众和有关部门提供相关信息。在公

共危机管理中，危机预防意义非常重大，大量的实践证明，及时的发现预警信号，

能够有效地防范危机发生。我国当前社会经济形势纷繁复杂，已经进入了危机多

发期，自然灾害、突发性传染病、资源危机等频频发生，政府面临着巨大的挑战，

也考验着地方政府危机管理能力。但是，在调查过程中，很多地方政府危机管理

意识淡漠，对社会风险关注程度不足。所以，只有不断增强危机意识，才能提高

风险评估和防范能力，才能够进一步完善公共危机预警系统。

2.3.2危机决策能力不强

公共危机发生时，组织能够在有限的时间、资源范围内，迅速的完成应对措

施，称之为公共危机决策能力。危机管理的根本就是危机决策，制定有效合理的

应对措施，直接体现了决策水平的高低，也决定了危机管理的成败。当危机爆发

时，地方政府必须在最短时间内搜集信息，做出决策。科学危机决策系统是由四

个部分组成，首先，决策者和决策机构组成的中枢系统，其次，技术平台和智能

团组成支持系统，再次，用信息传播和处理组成的信息系统，最后，法律和公众

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12

危机意识组成的环境系统。我国地方政府公共危机决策能力远远落后于国外，所

以面对公共危机，地方政府的识别和应对危机能力显得非常有限，在处理危机时

行动缓慢，不能有效的整合社会资源，各政府职能部门之间协调配合程度比较差

[23]

。

2.3.3危机沟通能力偏弱

各地政府部门、政府与公众之间，针对危机信息沟通能力，称之为公共危机

沟通能力。在公共危机应急处理过程中，媒体往往会获得更加广泛的信息，应该

及时的向应急管理决策机构提供相关信息，媒体此时已经起到了沟通作用，不仅

能够加强政府和公众之间的沟通，也能够加强专家和公众之间沟通。我国危机沟

通能力偏弱，存在着以下问题。政府和部门之间缺乏有效的沟通协调机制。受到

我国行政管理体制的限制，政府职能划分不清，管理权力和责任相互交叉，各部

门之间缺乏有效沟通，一旦危机爆发，很难明确谁应该负责、应该对谁负责的问

题，在实践调查中，很多重大危机都需要中央政府统一下令，地方各部门才能够

协调配合，实际上已经削弱了政府危机反应能力

[24]

。一部分政府官员出于各种因

素考虑，危机事件发生之后，不是积极主动地进行沟通，让公众及时的了解信息，

而是无视公众的知情权，封闭信息，甚至不准记者采访报道，甚至编造谎言，欺

上瞒下，这种愚民手段在我国公共危机管理过程中出现非常频繁，一时间，谣言

四起，造成社会公众心理恐慌，实质上已经造成了危机扩大化，政府危机处理将

会陷入更加困难的境地。

2.3.4责任追究不到位

2012年12月15日，中共中央、国务院发布了《关于实行党风廉政建设责任

制的规定》，规定中明确指出，要始终坚持集体领导和个人分工负责相结合的管理

原则，谁主管谁负责。但是在实际执行过程中，地方政府没有严格按照中央的规

定进行，没有严格的追究责任。根据责任追究主体，各级职能部门有履行职责的

义务，也应该承担责任，但是，一旦出现追究责任主体现象，各个职能部门之间

就会出现责任不清晰现象，我国现有的体制在职责划分方面存在着缺陷，追究责

任也无法进行准确的区分

[25]

。根据追究责任的方法分析，一旦出现事故，由于地

方政府治理相关责任人进行单一的处罚，没有进行软文化教育治理，也有的地区

采取袒护和包庇责任人，大事化小小事化了，逃避党纪处分。

2.3.5政府信息不公开

《中华人民共和国突发事件应急法》第38和39条明确指出，政府报告突发

第二章我国地方政府公共危机管理的现状

13

事件信息时，相关公民、组织应该及时地提供客观真实信息，不得迟报、谎报、

瞒报、漏报。在调查过程中，部分地方政府在信息发布方面不及时、不充分，于

是，就造成了谣言四起的现状，大规模群体性事件往往就是由这些偶然性事件引

发的，所以只有处理好偶然性事件，避免谣言四起，才能让政府危机处理工作顺

利进行。因为政府部门的信息管理失当，各种小道消息和谣言随着各种媒介四处

传播，最终会导致事态进一步恶化。

突发性事件对于稳定社会环境来说是一种非正常事件，很容易引发人们的恐

慌，随着恐慌的升级，普通民众甚至被鼓动或者盲目参与，目的就是为了获得对

世界的认知。从而导致事件进一步恶化

[26]

。随着社会文明的发展，我国市民社会

综合水平越来越高，很多民众都希望能够参与到社会正义化的过程，一旦发生突

发事件，弱势群体就会引发社会公众的同情之心，一些非利益相关者就会对政府

产生不满，就会被弱势群体的权利而主持正义，最终导致事件矛盾的进一步恶化，

矛盾激化的根本原因就是政府信息不公开。

2.4上海外滩踩踏事件的典型性及代表性分析

上海市是我国经济水平非常发达的地区，是亚洲重要的金融中心，现代化水

平非常高，也是重要的港口城市。上海统计局曾经发布数据，2013年，上海市的

常住人口已经超过了2300万人，其中40%是外来人口。上海市无论是在政治上，

还是在经济上，都具有举足轻重的地位，国家对上海市的市政建设和建筑规划非

常重视，城市危机管控能力比较强，已经建立了完备的城市危机预警系统。2011

年开始，每年都在外滩举办灯光秀，灯光秀的规模越来越大，社会影响力也越来

越强。2014年和2015年之交，爆发了上海外滩新年踩踏事件，通过该事件，能够

看出上海市危机管理机制存在的不足，引发地方政府对群体性危机管理机制的思

考。

2.4.1危机管理意识有待加强

上海外滩灯光秀活动开始之后，四面八方的人员都融入外滩，拥挤程度不断

增加，但是人们根本没有意识到有可能发生踩踏事件，踩踏事件爆发时，人群一

片混乱，恐慌失控的状态非常严重，政府面临更艰巨的危机处理过程。在调查过

程中，上海市各级政府对灯光秀现场人员聚集程度没有进行充分的认识，也没有

对可能爆发的危机事件进行有效预测，在危机处理过程中，也没有采取相应措施

即坚持“政府主导、部门协同、全民参与”原则。

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14

2.4.2城市危机教育需要强化

上海市外滩踩踏事件第一次爆发，就引起了人们恐慌失措，从而导致了这次

踩踏的发生，并引发36人死亡。通过这一点可以看出，上海市民对于危机预警及

方法、危机现场应对等知识匮乏，上海市没有建立合理的城市危机教育体系，未

有效针对群众进行危机教育，导致在危机事件发生时，市民没有有效的措施和防

护手段，形成一种恐慌的情绪，从而使现场更加混乱，引发了更大的事故。

2.4.3政府和公众在信息沟通上存在障碍

官方足足延迟了两个月发布灯光秀更换了举行场地，对“外滩”与“外滩源”的区

别没有特别提醒和广泛宣传，即使是土生土长的上海人，也很难分清外滩和外滩

源的区别。政府也忽视了一点，互联网终端设备的广泛普及，新兴的互联网软件

的广泛使用，完全能够将信息广泛公开，错失了沟通的时机，导致现场人流量未

受到活动取消的影响，说明了上海市政府在信息披露方面不及时，不能及时地和

市民进行沟通，成立踩踏事件的隐患。

2.4.4城市危机管理模式有待优化

上海市取消了灯光秀，市公安局协调负责安保工作降为一级负责，这种调整

属于行政分工，没有根据具体情况进行，当外滩人员越聚越多，现有的警力很难

控制局面，并没有采取封站和封路等较高级别的人流量控制手段，城市危机管理

模式僵化，无法针对现场的具体情况采取相应的措施，已无法满足上海超大城市

的公众需求，导致场面无法控制，最终引发了踩踏事件。

2.4.5城市危机管理机制需要优化

12月31号晚上8点，人流明显高于上一年，此时并没有引起上海市政府的注

意，没有启动应急预案，也没有增设新警力，只有外滩风景综合管理和应急联动

指挥室，指挥庞大的人流，因为人手有限，根本无法控制现场人流。

上海外滩事件暴露了我国城市危机管理机制存在的诸多问题，让更多的人反

思城市危机管理机制，像上海这样的特大城市，还没有建立起完善的应急管理机

制，其他城市可想而知，究其原因，受到我国经济发展水平制约，多年以来，我

国一直处于计划经济体制下，政府职能不明确，很难建立有效的政府管理体制。

所以只有转变观念，树立服务型政府的理念，才能进一步完善城市危机管理机制，

才能更好地应对危机。

第二章我国地方政府公共危机管理的现状

15

2.5本章小结

本章深入的分析了公共危机和政府职责等方面的相关概念，并对我国公共危

机管理的现状进行了简要分析，总结了我国地方政府在公共危机管理方面取得的

成绩以及存在的问题，最后对上海市政府对外滩踩踏事件的典型性和代表性做了

论述，指出上海市政府在危机管理意识、信息沟通机制、危机管理模式等方面需

要加强。

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16

第三章上海外滩踩踏事件危机管理的案例描述

3.1上海外滩踩踏事件危机情况概述

3.1.1上海外滩踩踏事件发生的背景

上海市自2011年起，连续三年在外滩风景区举办迎新年倒计时活动，参与活

动的人数接近30万，影响力巨大，但是，黄埔区政府已经觉察到该活动在安全和

组织方面存在着不可控因素，有可能引发风险，所以决定停止新年倒计时活动，

另行选择地点举办。2014年12月，黄浦区常务委员会召开会议，决定2015年新

年倒计时活动将会在外滩举行，此事是由黄浦区旅游局负责承办。这一要求得到

了黄埔区政府的同意，明确了新年倒计时活动举办地点在外滩风景区，同时明确

了谁主办谁负责，严格坚持责任落实到实处。但是在实际工作中，由于政府对于

取消外滩灯光秀活动的信息宣传不到位，公众并未对这一信息及时和准确的知晓。

活动当天，参加外滩跨年活动的人群汹涌如常。同时，由于灯光秀活动降为区级

举办并将举办地点改在了仅可容纳2000余人的外滩源举办，外滩的安保措施也随

之降为黄埔区级管理。其结果就是黄浦区政府并没有采取封站和封路等较高级别

的人流量控制手段，黄埔区公安分局承担了大部分的安保工作，但是没有和兄弟

单位联手配合工作。由于政府对外信息宣传的不到位以及政府安保措施的降级，

这两个方面的政府不负责任的行为，为外滩陈毅广场踩踏事件的发生埋下了最为

重要的隐患。

3.1.2上海外滩踩踏事件发生的经过

12月31日晚八点开始，四面八方的人就涌向了外滩源，黄浦江观景台聚集了

大量的游客和市民，四面八方的人员还不断的向此处聚集。

晚8点30分，外滩的人流量已经超过2013年新年倒计时活动时的人数。这

段时间内上海市公安局有关领导曾致电黄浦区公安局，要求落实各项安保措施。

晚9点至10点期间，随着人流量的继续猛增，不确定风险因素凸显，黄浦区

公安分局开始抽调辖区内的警力赶往外滩风景区增援，

晚10点37分左右，为更好观看烟花表演，大量市民和游客涌向陈毅广场内

的观景平台，造成人行通道阶梯处的单向通行警戒带被破坏，现场秩序开始失去

控制。

晚11时23分开始，陈毅广场东南角北侧是最先发生冲突的地点，上下人流

第三章上海外滩踩踏事件危机管理的案例描述

17

在阶梯的中部，形成阻断，造成了上下困难的现象，形成了浪涌。

23时30分时，由于单向通行警戒带被破坏，人行通道阶梯处的上下人流失去

了通行指示开始持续对冲，僵持的人流造成阶梯最底部的一部分人跌倒并被人流

踩踏，造成踩踏事件的发生。

从23时49分开始，十九辆救护车分别抵达，立即对伤员进行现场救治和转

移，瑞金医院和上海市第一人民医院成为接诊市民和游客的重点医院。

2015年1月3日下午，最后1位遇难者身份初步核实，共计导致36人死亡，

49人受伤，死者中包括复旦大学、华东师范大学的高材生。

3.1.3上海外滩踩踏事件的责任追究

2015年1月21口时，上海市政府公布了外滩踩踏事件的报告，报告认定了此

次事件属于公共安全事件，造成这一事件的主要原因在于以下几点：第一，大型

集体活动事前预防准备工作不足。第二，现场管理不当。第三，事发时应对处理

不力，最终引发了拥挤踩踏、重大伤亡。责任追究如下：

第一，本次事件的负责人应该属于黄埔区政府，黄埔区政府对方案变更后的

风险预判、对相关部门落实区政府常务会议要求的监督检查、以及相关规定要求

不到位，没有担负起领导职责，应该承担主要管理责任。

第二，本次事件中安全保卫工作方案应该是由黄浦公安分局负责，同时负责

安全保卫应急预案的制定和实施，但是黄埔公安分局，对上级主管部门的要求执

行不到位，应该承担直接管理责任，

第三，外滩风景区的管理工作是由黄埔区市政委负责，该机构没有落实会议

提出的具体要求，应该承担管理责任。

第四，旅游经营活动的指导和监督管理单位是黄浦区旅游局，一直以来负责

新年倒计时活动，黄浦区旅游局对活动场所变更风险没有进行有效预测，同时没

有及时对社会公众公布变更信息，告知不充分，应该承担管理责任，

第五，外滩风景区内市容景观等公共事务是由黄浦区外滩风景区管理办公室

负责，该单位没有落实会议提出的工作要求，也没法建立应急预案，应该承担管

理责任。

第六，公共场所安全保卫工作应该是由上海市公安局负责监督和管理，对黄

浦公安分局落实上级要求的监督检查不到位、指导督促不够，负有指导监督管理

责任。

上海外滩踩踏事故中，处分了十一名党政干部，具体如下：第一，黄浦区委

书记周伟受到撤销党内职务处分，对踩踏事件负有主要责任，在新年倒计时活动

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18

后，公款进行吃喝，违反党纪党规。第二，黄浦区区委副书记、区长彭裕受到了

撤销党内职务、行政撤职处分，在突发事件中工作领导不力，活动结束之后公款

吃喝，违反党规党纪。第三，黄浦公安分局局长周正、副局长陈琪受到撤销党内

职务、行政撤职处分。在突发事件中，没有对风险进行全面的评估，没有做出预

警机制，应该承担主要的领导责任。其余七名主要负责领导分别因为各种原因，

受到行政记过处分，或者行政降级等。

3.2上海外滩踩踏事件发生的原因分析

3.2.1对新年倒计时活动变更风险未作评估

新年倒计时活动改变地点的信息并没有及时地传递给市民和游客，大量的市

民和游客仍然按照传统，纷纷走入外滩风景区，观看新年倒计时活动。人员的高

度聚集，并没有引起黄埔区政府的重视，也没有对安全风险程度进行评估，最终

导致判断失误，引发惨痛的事件。

3.2.2新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位

主办单位没有及时的向社会公众告知新年倒计时活动变更的信息，直到12月

30日，也就是新年倒计时活动的前一天，黄浦区旅游局才公布信息，信息中并没

有强调外滩和外滩源的区别，信息公告不及时、不到位，同时也不充分。

3.2.3预防准备严重缺失

黄埔区公安分局在新年倒计时活动安全评估方面，只对外滩源风险程度进行

了安全评估，并没有对外台风景区风险程度进行专门评估，没有认真执行黄埔区

政府常务会议的要求，安全保卫工作方案不完善。黄浦公安分局只见外滩风景区

沿线布置了三百名民警，另外，城市管理和辅助人员、武警分别为108和100名，

面对几十万的人流，这些安保人员的配置严重不足。

3.2.4对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息

12月31日20时踩踏事件已经发生，但是外滩风景区人流并没有下降，反而

持续上升，主要原因是黄浦公安分局指挥中心并没有严格按照每半小时上报人员

流量监测情况的要求，没有向黄埔区委区政府总值班室及时报告。各时段水流量

的快速增长，并没有引起黄浦公安分局的重视，也没有采取应对措施，没有把这

一状况上报，最终导致事态进一步恶化，面对上海市公安局的多次提醒，黄浦公

安分局自始至终没有作出响应。

第三章上海外滩踩踏事件危机管理的案例描述

19

3.3上海外滩踩踏事件暴露的问题

3.3.1群众性活动预防准备不足

为了加强全国应急管理工作，国务院颁布了《关于全面加强应急管理工作的

意见》，意见中明确指出，各地区各部门要制定出切实可行的突发公共事件防范措

施和处置程序，完善预案体系，加强动态管理，提高预案体系的针对性和实效性。

各地区各部门要开展经常性的预案演练，加强对社会公众的公共安全教育，提高

社会公众维护公共安全意识，增强应对突发公共事件的能力。通过不同途径加大

应急预案的宣传力度，向社会公众普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和

技能，进一步完善应急识别系统，提升各部门各地区的应急事件识别能力。

导致外滩踩踏事件最根本的原因就是新年倒计时活动地点变更信息没有及时

地向社会公众告知，外滩区域人聚集了大量的市民和游客。另一个原因就是政府

部门编制的安全保卫应急预案中，没有对原地点外滩区域进行专门的风险评估，

只对外滩源区域进行了风险评估，在安全防范过程中，缺乏有效的预防。

近年来，突发事件的发生频率非常高，各级政府应该提高对突发事件的认识，

建立有效的预警监测机制，同时，实现各部门之间的有效配合，实现资源配置最

优化，继续提高效率、统一的应急平台，一旦出现突发事件，就能够快速的应对。

上海外滩踩踏事件，政府部门没有认真地对客流量进行监控，没有做好风险评估，

没有对道路设置管控，警力严重不足，最终引发踩踏事件的发生。

3.3.2现场管理不力

《上海市突发公共事件总体应急预案》中规定，上海市突发公共事件应急联

动主要单位就是上海市应急联动中心，该中心组织联动单位先行处置突发事件中

的相关事宜，比如公安、卫生、安监等部门实现联动，同时可以驻沪部队、武警

总队，相结合共同先期处置突发事件。随着国人精神需求的不断提升，各种各样

的跨年活动纷纷推出，上海作为一个国际化的大都市，国外游客和居住人口每年

都不断的增长，上海市更应该做好应急管理。在活动之前应该准备充足的设备和

人力，安排警力，同时消防和急救等单位也要随时待命，注意道路通畅，保障群

众人身安全。

跨年夜上海外滩踩踏事件引起了社会各界的震动，上海市政府应该对跨年夜，

活动高度重视，应的风险进行充分认识，但是上海是当时并没有对风险进行有效

的预估，应急人员和设施严重匮乏，附近的道路取消了管制，只有少量的警力很

难应对庞大的人群。当踩踏事件发生初期，规模并不大，但是现场已经拥挤不堪，

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20

没有警务人员进行有效的疏导，甚至不能够进入人群内部进行解决，最终导致事

件不断恶化，发生了严重的踩踏事故，等救急车和医护人员赶到现场时，最佳的

救亡时间已经错过，造成了人员伤亡。

3.3.3应对处置不当

《上海市突发公共事件总体应急预案》明确规定，各应急机构、地方政府、

职能部门这第一时刻按照突发事件预案和规章制度，实施抢险救援，同时向上级

部门报告相关信息。各部门之间要协作，根据应急处置工作的需要，配合完成突

发事件的解决工作。在跨年夜踩踏事件中，因为警力人员不足，突发事件发生时，

无法快速安排警力，无法实现高效救援，最终引发不可挽回的后果。

突发事件一旦发生，只要做出快速响应，采取有效的应对措施，就能够把不

良后果控制在最小程度。上海外滩踩踏事件，事发之前，浦东区警方就已经通过

监控已经发现踩踏事故发生，但是因为人群过于拥挤，警务人员很难进入人群进

行有效的疏通，警务人员应该从外层开始，阻止人群进入事发地，这样就能够避

免灾难继续蔓延。如果处理不当，就会造成突发灾难进一步扩大，无法实现高效

援救，最终会造成不可挽回的后果。

突发事件发生时，市民的积极防范也是一个主要内容。上海外滩踩踏事件，

现场的民众茫然无措，或者惊慌失措，高于中看到了当时的混乱，试图呼喊涌动

的人群，深陷踩踏现场的民众，惊慌失措，是无法动弹。民众缺乏最基本的防范

意识，更缺乏危机意识，如果民众能够当时手挽手形成人墙，阻止外部力量，能

够通过减少对冲，防止更多的人摔倒，也能够挽救自己的生命，保护他人的生命，

降低突发事件带来的损害。

3.4本章小结

本章主要对上海踩踏事件发生的背景、事件的经过进行了描述，并简要分析

了事件发生的原因。在相关理论基础上，指出了上海地方政府在外滩踩踏事件中

存在的问题，从预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当三方面进行阐述。

第四章上海踩踏事件中的预警机制分析

21

第四章上海踩踏事件中的预警机制分析

现有的危机管理理论，把危机管理分成不同阶段模式，无论是如何划分，危

机识别预警机制都是危机管理的起点。危机的发生是一个从量变到质变的过程，

从产生，到发展，最终到爆发。建立完善的危机识别预警机制，能够让决策者从

一些细微的冲突中，尽早识别危机，积极地采取防范措施，把危机消灭在萌芽状

态，或者减缓危机爆发的速度和强度，做好积极的危机应对准备工作，能够有效

地避免危机，或者降低危机带来的危害。危机预警主要分为监测、预警和响应三

个阶段

[27][28]

。地方政府应该从三个阶段做好预警工作，投入最小的经济，获得更

大的收益，最大程度上减轻危机造成的危害，这种做法符合了经济简便危机管理。

4.1传统危机管理中的预警机制分析

4.1.1建立危机管理预警机制的必要性

凡事预则立，不预则废，是我国千百年来传下来的古训，古人的未雨绸缪，

做好准备工作，实际上就表明了古代人在突发事件防范过程中的观点。当前社会

高速发展，突发事件往往会令人措手不及，这一现象很早就引起了西方发达国家

的重视，并且很早就建立了监测预警。德国当前拥有世界上最先进的监测预警技

术系统，为加强对危机事件的管理，等成立了专门的重大灾害预防委员会，全面

管理危机事件，同时每年都会向政府提出一只可行性的对策和建议。德国危机预

防信息系统能够为社会公众提供各种预警信息，对全体公众公开开放的互联网平

台。只有防范于未然，加强事前预警，才能够不断地完善应急管理体系。要想在

突发事件中占据主动位置，政府部门就要建立完善的预警机制，提高风险预警监

测能力。预警机制能够对社会运行的日常信号进行监控，一旦发现异常就会发出

警示信号，引起社会管理者或者管理机构的重视，管理者和管理机构会针对可能

出现的危机，采取积极的应对措施，保证社会运行正常进行。预警机制基本原则

应该是以人为本的原则，预警机制的主体不仅包括政府和科研部门，而且包括广

大媒体等，这些部门借助于检测系统等资源，能够对突发事件进行有效预警，预

警的主要内容包括以下几点：首先，制定应急预案、搜集相关信息，对相关信息

进行全面评估和预测。其次，及时地发布信息，扩大公众的知情权，及时的进行

危机演练，让所有的公众都能够熟悉自救知识。加强预警机制的建设市应急管理

机制的核心内容，除此之外，还要不断完善预警信息发布机制，保持信息流畅，

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22

避免谣言滋生。完备的预警机制需要政府的统一领导，更需要各部门的配合，在

全体民众的共同作用下，对可能发生的危机进行有效的预警，才能够在事态发生

时，从容地应对，快速控制事态的发展，最大程度上的降低损失。完备的预警机

制，能够实现政府主动管理，能够真正的解决社会矛盾和问题，移动社会的和谐

发展

[29]

。

4.1.2传统危机管理中的预警机制的不足之处

传统危机管理中，受到技术和心态的限制，危机预警机制存在着很多不足，

首先在技术上，传统方式不能及时的接收信息，对信息了解的程度不足，灾情预

测存在严重偏离实际，真正发生危机时，预警方式显得非常无力，也就是说，传

统预警模式起不到真正的警报作用

[30]

。其次，在心态上，社会公众对危机预警重

视程度不足，或者大而化之，认为天灾人祸不可避免，无法预警，人类在天灾人

祸面前只能被动接受。或者过于迷信科学，见到少的自然景象，或者动物的移动，

就感到大难临头，危机将至，如果再通过互联网传播，甚至会造成社会的恐慌。

在笔者的调查中，我国公共危机预警建设，当前社会处于初级阶段，危机预

警机制不完善，存在着以下几个问题：第一，满足于常态化管理。地方政府和工

作人员缺乏积极性和主动性，对危机预防管理满不在乎。第二，有的地方政府只

注重经济建设，并重视危机预警，也没有把危机预警列入工作日程。第三，地方

政府缺乏高素质专门性的危机管理方面的人才。第四，现有的绩效考核评估标准

有关危机预警防预防的内容非常有限，政府官员对此重视程度不高。第五，地方

政府公共危机预警能力差，准备不充分，一旦发生危机，总觉得手足无措

[31]

。

4.2上海踩踏事件中的预警机制问题

处理突发事件最重要的一环就是预警监测，如果地方政府能够准确的进行预

警监测，一些突发事件就可能避免，或者能够在源头上根除突发事件，避免悲剧

带来的损失。《上海市突发事件应急预案管理实施办法》中有明确的条文，对突发

事件的预警监测进行了规定，各级政府应该提前对突发事件的风险进行预估，做

好预警监测，制定完善的应急预案。《上海市突发公共事件总体应急预案》中也对

预警监测进行了规定，要求市公安、消防和交通等部门，做好突发事件的预警工

作，能和我随时的信息进行监控，对风险进行分析，提升应急管理水平。通过对

上海踩踏事件的研究，发现本次事件中的预警机制的缺失主要有以下几个方面。

4.2.1预警准备不足

第四章上海踩踏事件中的预警机制分析

23

上海外滩踩踏事件中，12月30日上海旅游局发布了取消跨年活动的通知，但

由于种种原因，大多数群众甚至是当地市民都认为外滩会继续举办新年的倒计时

活动，事发当晚，从附近涌向外滩的群众较多，导致事发地的人流量非常大；另

一方面，黄浦区政府认为活动已取消，也放松的警戒，思想有所松懈，上海市政

府并没有结合往年的情况，没考虑到上海旅游的客流量，没有制定出有效的预警

机制，直到晚10:30，航拍照片已经显示，事发地点有游客滞留，这一现象没有引

起上海市政府的关注，也没有预警到事故即将发生。引发上海外滩踩踏悲剧真正

的原因，就是各部门并没有按照相关规定进行准确预警监测。

4.2.2预警信息传递不到位

预警信息是预警工作顺利开展的保障，上海外滩踩踏事件中在预警信息的传

递方面存在问题，首先是活动变更的信息公布事件较晚，并且没有对重点区域进

行特别提醒，宣传工作未到位，其次，在案发当晚，外滩的人数一直增加，但是

黄浦公安分局指挥中心未按照要求进行人流量检测，也没按照规定向黄浦区委政

府的总值班室进行信息汇报，指挥中心的部分工作人员思想麻痹，对现场形势预

估不足，信息传递不到位，导致预警监测不力，最终引发了悲剧。

4.2.3预警工作落实不到位

从当晚情况分析来看，在人流量不断增加、安保人员明显不够的情况下，黄

浦公安分局仅对现有人员进行了调整，并未按照保障升级的需要，未向上级政府

提出增加安全人员的请示，同时，上级政府也未对外滩风险进行预判，对黄浦公

安分局指导不当、监管不严；上海市公安局建议黄浦区公安局在外滩附近沿线实

行改道分流，但是黄浦区公安局并未采取管制措施，导致人流量无法得到控制。

4.3上海踩踏事件的危机预警机制的启示

突发事件爆发时，如果能够掌握一定的信息情报，就多了一份生还的希望，

比如在地震中，如果能够有效的掌握地震信息，就没在巨大的灾难中为自己赢得

生还的机会，另外危机预警准确性和精密度也是赢得生还机会的关键因素，除此

之外，政府的重视程度、投入人力物力财力建设相关系统的意愿、危机预警方面

的正确心态，都关系到社会公众生命和健康的关键因素。危机预警系统心想复杂

的工程，需要长投资和慢回报，绝大数社会公众心中，虽然非常支持建立危机预

警系统，但是希望它永远不要发挥作用，政府部门则不同，如果抱有侥幸心理，

最终会在公共危机事件中失去权威

[32]

。

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24

4.4本章小结

本章全面的分析了建立预警机制的必要性，同时对传统预警机制的不足之处

进行了总结，针对上海外滩踩踏事件中预警机制提出了三个不足之处：预警准备

不足、信息传递不到位、预警工作落实不到位，进而得出强化预警机制的启示。

第五章上海踩踏事件的现场管理分析

25

第五章上海踩踏事件的现场管理分析

公共危机不仅具有突发性和复杂性的特点，而且还具有政治性、危害性和紧

急性的特征。当前社会经济发展速度很快，已经进入了一个信息化的时代，公共

危机独特的爆发，影响力也成倍增强，如果不能有效地进行控制，将会造成严重

的负面影响，甚至带来巨大的损失。地方政府需要针对危机事件制定有效的现场

管理手段，避免危机进一步升级，带来更大的灾害。

5.1传统危机管理中的现场管理机制分析

5.1.1建立危机管理现场管理机制的必要性

管理学家福斯特在阐述公共危机管理时明确了快速反应的重要性。政府部门

要在第一时间做出正确的反应，应急管理的成败在某种程度上说决定与反应时间

的长短。危机发生之后，应该立即做到以下几点，首先，政府部门立即启动应急

预案，其次，主要领导亲临现场，稳定局面，安抚民心。再次，开展紧急救援，

疏散群众，实现隔离，对灾难程度进行有效评估，及时的把相关信息上报给相关

部门。最后，提供最基本的公共设施和安全保障，处理的过程要注意以下几个原

则。第一，宁快勿慢原则。实事求是的在第一时间向上级部门报情况。第二，社

会总动员原则。充分发挥社会各个组织的功能，政府不能单打独斗。第三，紧急

处置要依法进行，任何时刻都不能滥用职权

[33]

。

5.1.2传统危机管理中的现场管理机制的不足之处

危机防范能够在减少和预防危机发生上发挥作用，但是危机客观存在，并不

会因为危机防范而不会发生。一旦发生危机，政府必须快速做出反应，立即进入

危机处理状态，积极的采取各种应对措施解决危机。一旦处理不当，就会造成各

种损失，就会丧失政府部门的公信力，甚至引发社会的动荡。

不确定性和环境的复杂性，是危及公共管理的一大特征，要想应对不确定性

和环境的复杂性，只有不断地完善信息管理，实现信息共享

[34]

。信息资源的好坏

决定着政府部门获取信息的多少，也决定着政府反应能力的高低。公共危机处理

不是单方面的事情，需要各个部门和社会公众全力配合。我国虽然成立了公共危

机管理机构，但是因为我国目前职能部门仍然实行条块分割管理方式，这就造成

了权责不明，面对公共危机，各部门不能够有效地配合，缺乏完善的协调机制，

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26

甚至出现互相推诿的现象，导致公共危机管理效率低下。

5.2上海踩踏事件中的现场管理问题

《上海市突发公共事件总体应急预案》中规定，上海市突发公共事件应急联

动主要单位就是上海市应急联动中心，该中心组织联动单位先行处置突发事件中

的相关事宜，比如公安、卫生、安监等部门实现联动，同时可以和驻沪部队、武

警总队，相结合共同先期处置突发事件。随着国人精神需求的不断提升，各种各

样的跨年活动纷纷推出，上海作为一个国际化的大都市，国外游客和居住人口每

年都不断的增长，上海市更应该做好应急管理。在活动之前应该准备充足的设备

和人力，安排警力，同时消防和急救等单位也要随时待命，注意道路通畅，保障

群众人身安全。本次事件中现场管理问题主要体现在以下几个方面。

5.2.1决策指挥不科学

通过对上海外滩踩踏事件的分析，发现参与事件的部门比较多，但缺少一个

专业的综合部门来推进现场的管理指挥工作，在实际事件发生后，难以发挥决策

机关的作用，现场执行人员无法获得有效的指示，现场救援工作开展较困难，无

法应对各种突发情况。

5.2.2现场秩序维持不到位

当踩踏事件发生初期，规模并不大，但是现场已经拥挤不堪，没有警务人员

进行有效的疏导，甚至不能够进入人群内部进行解决，最终导致事件不断恶化，

发生了严重的踩踏事故，等救急车和医护人员赶到现场时，最佳的救亡时间已经

错过，造成了人员伤亡。上海外滩踩踏事件发生后，现场安保人员力量明显不足，

对现场的秩序无法进行有效的维持，现场人流量的逐渐增加，导致事件已无法控

制，黄浦区公安分局的现场保障方案已无法确保人民群众的人身安全，上海市政

府应该对跨年夜，活动高度重视，制定高、中、低的分级保障方案，但是上海是

当时并没有做相应安排，导致对现场秩序的维持不到位。

5.3上海踩踏事件的现场管理机制的启示

居安思危、预防为主。公共危机具有不确定性，所以在管理过程中很难有固

定的模式，能够有效地应对危机。戴维斯·杨对公共危机进行了深入的阐述，无

论任何危机，解决的首要目标就是尽快的结束危机，抢夺每一分钟，是解决危机

的关键。比如在地震救援中，有黄金24小时的说法

[35]

。一旦发生公共危机事件，

第五章上海踩踏事件的现场管理分析

27

政府部门作为危机管理主体，其他部门和社会的各个领域的组织应该积极的配合

政府部门，做好了救援活动。政府部门又在第一时间作出反应，其他部门和组织

迅速行动，及时的传递信息，发挥联动机制的功能，尽可能在最短时间内，平息

突发事件的影响，降低突发事件带来的损失。

5.4本章小结

本章首先论述的现场管理的重要性，分析了传统危机管理中现场管理问题，

结合上海外滩踩踏事件，从决策指挥、现场秩序维持两个方面剖析了本次危机事

件中存在的不足，并从中得到启示。

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28

第六章上海踩踏事件的应对处置分析

群体性踩踏事件频发，要求政府和全社会必须加强我国公共安全教育，完善

群体性踩踏事件预防预警和善后处置体系，探索群体性踩踏事件处置的途径和方

法，提高我国公众的安全意识，增加安全知识，提高应对处置危机的能力，是当

前我国治理群体性踩踏事件必须解决的重要课题。

6.1传统危机管理中的应对处置机制分析

6.1.1建立危机管理应对处置机制的必要性

为了避免群体性踩踏事件的发生，保护群众的生命安全，当危机事件发生时，

需要详实、细致的应急预案，对现场危险状况、现场处置、善后等问题，做出合

理有效的安排。危机管理就是为了应付各种危机情境所进行的一系列活动，不仅

包括规划决策、动态调整，而且包括化解问题和善后处理等活动。危机是一种非

正常活动，政府进行危机管理，就是要把这种非正常的活动引入到正常轨道，降

低危机事件对社会的影响，通过不断的完善危机管理体系，进行各种形式的危机

救助活动，实现社会的稳定发展。加强对突发事件应对处置机制的建设，是维护

社会和谐发展的根本

[37]

。

6.1.2传统危机管理中的应对处置机制的不足之处

只有具备很强的专业性，才能够发挥危机管理机构的功能，危机管理机构是

由大量的专业人员组成，常年以来进行危机管理，积累了丰富的信息和经验，在

危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应，使危机刚出

现时，及时控制。然而我国的传统危机管理中的应对处置机制存在以下不足：

1、各部门在应急事务处理中，各自为政，割裂管理，缺乏综合性的应急协调

指挥中心，危机管理体系也非常分散。危机一旦爆发，就会涉及到很多方面，需

要综合性进行管理，如果各个部门之间互相推诿，不能协调地进行工作，就会导

致大量的时间浪费。

2、我国危机管理的模式属于运动式，并不是以制度的形式确定，危机爆发时，

临时成立一个班子或者机构，通过人海战术在最短的时间内控制危机，并且强调

不惜一切代价。

3、过分集权。我国突发事件的应急工作，通常是由中央集中统一指挥，地方

第六章上海踩踏事件的应对处置分析

29

各级政府予以配合。纵观国外的应急事务管理，一般状况下都是由地方政府直接

进行处理，如果处理难度过大，地方政府无法处理，才会申请上级政府部门支持，

但是指挥权仍然由当地政府负责

[38]

。我也要坚持属地分级管理原则，应急管理责

任应该由各级地方政府承担，同时各级地方政府也要承担起构建应急管理体系的

重任。

6.2上海踩踏事件中的应对处置问题

《上海市突发公共事件总体应急预案》明确规定，各应急机构、地方政府、

职能部门这第一时刻按照突发事件预案和规章制度，实施抢险救援，同时向上级

部门报告相关信息。各部门之间要协作，根据应急处置工作的需要，配合完成突

发事件的解决工作。在跨年夜踩踏事件中，因为警力人员不足，突发事件发生时，

无法快速安排警力，无法实现高效救援，最终引发不可挽回的后果，本次踩踏事

件的应对处置主要有以下问题。

6.2.1快速响应机制的不足

突发事件一旦发生，只要做出快速响应，采取有效的应对措施，就能够把不

良后果控制在最小程度。上海外滩踩踏事件，事发之前浦东区警方就已经通过监

控已经发现踩踏事故发生，但他是因为人群过于拥挤，警务人员很难进入人群进

行有效的疏通，警务人员应该从外层开始，阻止人群进入事发地，这样就能够避

免灾难继续蔓延。如果处理不当，就会造成突发灾难进一步扩大，无法实现高效

援救，最终会造成不可挽回的后果。

6.2.2民众防范意识薄弱

突发事件发生时，市民的积极防范也是一个主要内容。上海外滩踩踏事件，

现场的民众茫然无措，或者惊慌失措，高于中看到了当时的混乱，试图呼喊涌动

的人群，深陷踩踏现场的民众，惊慌失措，是无法动弹。民众缺乏最基本的防范

意识，更缺乏危机意识，如果民众能够当时手挽手形成人墙，阻止外部力量，能

够通过减少对冲，防止更多的人摔倒，也能够挽救自己的生命，保护他人的生命，

降低突发事件带来的损害。

6.2.3信息传递不及时

信息传递是开展救援工作的重要保障，在上海踩踏事件发生之时，因信息的

传递不及时，受惊吓的群众会盲目逃窜，导致事态的恶化。在求援过程中，信息

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30

的公开能够防止有害、失真的信息蔓延，增加危机事件处理的透明度可以缓解公

众的疑虑，稳定社会情绪。

6.3上海踩踏事件的应对处置机制的启示

突发公共危机事件处理过程中，政府只有建立起完善的危机预警系统和管理

系统，才能够有效地应对危机。在构建过程中，首先要将部门协调行动制度化，

对应急事件进行统一协调处理，各级部门及领导能够在第一时间获得准确的信息，

对危机做出正确的判断，同时还要保证政令通畅、统一指挥和行动，同时还要求

各部门实现高度配合，才能够在危机面前扭转不利形势

[39]

。有效的危机管理，目

的就是为了最大程度上降低危机带来的损害，及时的控制局面，全面的保护社会

公众的生命和财产，维护社会的稳定。

公共危机管理要建立起快速反应机制，不断地提高政府处理危机的能力，最

大程度上的降低危机带来的损失，全面保护社会公众的财产和生命。加强危机信

号的收集，对相关信息进行深入分析，根据存在的可能性做出果断的措施，同时

启动应急预案，和各部门各组织相互协调，明确各自的责任，另外还要对危机进

行全面评估，保证救援措施落实到位。加强和媒体沟通，及时向社会公众传递危

机的相关信息，避免因负面因素扩散。在危机处理的过程中要根据危机的实际情

况调整和完善解决方案，政府部门要站在人民的角度，真的实现为人民服务，尽

一切可能挽救群众的生命和财产，把损失控制在最小范围内。

6.4本章小结

本章首先对危机应对处置机制的必要性、传统应对处置机制的不足进行了分

析，再从快速响应机制不健全、民众防范意识薄弱、信息传递不及时等三个方面

分析了上海外滩踩踏事件中应对处置存在的问题，并从中得到启示。

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示

31

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示

目前，中国已开始加强对公共危机管理的研究，从中央到地方共同实行，并

且已取得初步成效在一些领域。由于危机发生在地方，所以公共社会危机应急响

应是当地政府负责，由此，政府的更高层次的应急计划可以给我们的意见，但不

能成为我们实际执行的方法，每个地区的危机管理体系应该做到与当地的实际情

况相结合，提前做好公共危机应急处理系统的研究和开发，以防止公共危机可能

对经济建设和社会生活带来影响。通过分析上海外滩的践踏事件，能够提高地方

政府对危机事件的认识程度，能够深入地思考自身在危机事件管理中的处置策略，

应从以下几方面入手：

7.1事前注重预防，把握处置主动权

公共管理的前哨是事前管理。事前管理包括教育危机，预警信息，基础设施，

综合保障等各个方面，这是公共危机管理过程的第一部分，在快速消除和适当处

理公共危机过程中处于关键地位。

7.1.1加强宣传教育

进行公共危机管理，必须要加强广告宣传，加强对社会公众的教育，只有采

取广泛的宣传，才能让危机管理知识深入人心，才能让群众树立起危机管理意识。

任何人都不是生而知之，都是通过不断的学习和再教育，才能够不断地获取知识，

只有通过深刻的认识，才能够树立起危机意识。从政府的角度来看，有必要把建

立公共危机事件的危机管理和公共危机事件的处理能力，作为绩效考核的重要组

成部分，成为考核领导干部能力的依据，从而提高对重视治理危机的重要性的认

识;为了提高各级领导干部对公共危机管理灵敏性和鉴别力，把公共危机管理的理

论知识作为理论考核内容纳入政府工作人员的考核中;要构建公共危机管理网络信

息平台,系统的把各种资源整理到信息资源的专门网站。从社会方面来看，我们必

须选择宣传重点，比如农村、城市郊区的比较偏远的地方和商场、广场、企业和

校园等人口比较密集的地方，这些地方要么偏远对危机管理的信息了解较少，要

么时人口比较集中容易产生混乱。宣传要有完善的广告计划，利用电子媒体和声

音宣传等方式，让人们在潜移默化的过程中了解危机管理信息，并进一步在危机

发生时能够对危机有清醒的认识，能够平静的面对危机。

危机应对能力的提高是通过不断的教育培训实现的。建立健全公共危机管理

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32

制度是各级政府的下一步工作，培训计划的制定，教育和培训的扎实开展，是确

保公共危机制度的培训取得效果的方法、方式。在公共危机培训、学习对象划分

中，对各级领导干部进行相关培训，让领导干部充分认识到危机管理的重要性，

不断的提升自身处理危机的能力。通过定期培训课程、轮换培训课程的培训，加

强各级应急负责人和相关人员的在危机管理中的专业水平；加强应急救援人员的

安全事故应急救援处置能力和操作程序安全的培训等，以提高相关方面的技能，

从而提高应急救援方面的水平，加强治理危机的专业团队;危机管理知识应该从基

础教育开始，在小学和中学阶段就设置相应的课程，让学生学习相关危机处理知

识，遇到危机时能够冷静处理，能够实现自救和他救，定期进行各种形式的实训

训练；危机管理有深入社区、学校和机关，另外还有加强和媒体的联系，及时向

公众公布相关信息，或者通过应急宣传栏，形成相关危机应急知识，提高群众应

对危机的能力；加强理论知识和教学的同步进行，开发多种教材，使危机管理的

宣传多样化、标准化、全面化。在培训体制上，各级政府可以探索建立公共危机

教育的专门机构，在危机管理上全面开展教育活动和危机的培训

[40]

。监督、督导、

评估等措施，有效的促进危机教育和扎实的深入发展培训工作

7.1.2完善预警机制

地方政府为了尽早的发现问题，必须建立有关公共危机预警的体现，用来及

时的发现危机征兆。因为，时间是救灾的保障，越早的发现危机，就给各方面越

多的反应时间，就能越全面的措施来应对危机，危机造成的损失就越少。一个早

期预警系统的建立，首先要建立一个完善的监测体系，能够及时地对信息收集和

分析，然后制定出有效的应对策略，能够在萌芽状态的隐患。其次，针对不同类

型的危机，制定适当的应对措施，为发展我国消除公共危机的特点，危机健全应

急计划的发展具有重要意义

[41]

。

根据公共危机和突发事件应急预案的规划，通过在各种各样的危机中的演习，

用以测试、评估危机中的指挥和调度情况，用以提高指挥机构在面对危机时的各

种能力，和相关人员的执行力及相关人员之间的交互能力，科学的危机管理程序

等方面的合理性。一般情况下，“危机管理计划”应包括主要有以下四个方面：第

一，危机管理的整体战略规划，制定长期的预算和材料储备，同时建立事故基金，

针对危机事件做好预期计划；第二，建立危机管理团队，这是该计划的一个重要

组成部分。危机管理小组的成员应尽可能选择高级管理者和专业人士，他们知道

这个组织的内部和外部环境，他们占据了较高的位置。他们应该是丰富多彩的创

新，善于沟通，严谨细致，处乱不惊，有亲和力等素质，以便与把握大局，快速

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示

33

决策;制定危机管理的发展计划开始的各种措施的标准和原则，如媒体公关，材料

的储备和动员方案，调度方案和工作人员撤离时的安全计划等。第三，做好物资

储备方面，以便于为当地政府的危机管理提供物力，财力的足够支持。地方政府

危机管理的基础是物力和财力资源的有力支持

[42]

。地方政府投资于基础设施，是

直接为市民服务的，因为基础设施滞后往往是在公共危机的产生和传播的重要因

素。地方政府要纳入预算的危机管理，在政府预算体系处于同一水平，设立专项

资金，以应对各种突发事件和危机情况，并建立制度和监督程序以确保基金的合

法、合理、有效。第四，要加强公众教育的危机管理和培训，提高全社会的容错

能力的情况下，提高公共危机管理和地方政府的本地专业知识，如果公共危机意

识和地方政府要有尽可能强大的心理承受能力和应变能力来应对。

7.1.3加强基础建设

加强应急院体系建设。依据《突发事件应对法》，各级政府和部门结合与该地

区的危机管理计划，及时准确的制定出危机管理预案，应急预案要不断地扩大覆

盖范围，深入到每一个村、社区、学校和单位。强化计划，全面修订动态管理系

统，提高信息化水平，定期进行应急演练，根据实战运行机制，制定相关的计划，

定期对消防、武警、安全等部门进行联合演练，同时要求在参与演习的部门的各

个层面，密切合作，协同作战，共图紧急情况发现问题并及时纠正，有效提高了

应急预案操作的可行性和有效性。加强应急基础设施建设。应急基础设施的建设

关系到应急关于是否能够顺利实施，应急基础设施建设应该在城乡规划中一一落

实，同时和公共危机预防相一致。在建设基础设施时，要充分考虑到当地的实际

情况，结合安全因素进行建设。住宅用地和公共设施要避免和环境敏感区相邻，

避免危机发生时造成更多的伤害，紧急避难所要有更多的开放空间，能够迅速地

进行疏散。一旦爆发危机，要充分借助于公园、广场、学校等公共设施，有效地

实现救助。

7.2事中迅速协调，确保及时稳妥处置

“灭火器”是在公共危机管理中对事中管理的形象比喻。每当公共危机事件

发生时，就是一次对政府公共危机管理的检验，因为公共危机事件发生的第一时

间，要求要有消除危害的应对措施，毕竟危机公共管理要求各级政府部门联合行

动。

7.2.1建立指挥统一、反应迅速领导体制

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34

当前社会纷繁复杂，各种危机频频爆发，应该打破地域和部门的限制，建立

公共危机的有效的管理制度，在中央政府的指导下，加强地方政府面对危机管理

时的统筹管理能力，动员和引导面对社会危机时的协调工作的能力，已成为一个

重要问题。发达国家已经有完善的危机管理体制，能够有效地处理危机，一个最

主要的原因就是：他们有一个集成的指挥和协调机构，独立而强大，他们从上到

下都建立了一个永久性危机应对机构，切实提高应对能力对危机的整体响应。因

此，我们必须大力尽快推动政府职能和机构改革，以适应公共危机管理系统改造，

建立独立的指挥和协调服务机构，综合危机管理权限。在建立组织机构时，应该

建立起统一指挥和协调中心，从中央到地方，通过垂直式的管理模式，组成强大

的组织体系。日常生活中，以预防危机为主，对危机相关知识进行及时的宣传、

教育，建立危机预警机制，加强部门之间的相互协调，成立综合协调中心，全面

指挥危机应对工作，同时对相关部门进行职能分工，协调各种人力物力资源，实

现资源的最优配置，只有建立起集成控制的协调机构，才能有效针对危机事件全

方位管控，提高政府危机治理的能力。

一旦发生公共危机事件，第一时间启动应急预案，摆在第一位置的是“时间”，

要向领导和上级和领导第一时间上报，对社会关切要第一时间关注，在第一时间

作出的响应，这取决于事件的性质和具体情况，责任相关部门做好合作，各部门

做好本职工作，协力做好处置工作。对于各种应急资源各级政府要积极整合，加

强地区和部门间的合作，协调各种资源，并通过建立联合机制的方式把消防、治

安、卫生和救援有机的联合在一起，实现资源的共享、优势互补的原则

[43]

。推动

应急工作进展顺利。

7.2.2充分发挥媒体在公共危机管理中的作用

政府应充分借助信息媒体的力量，来加强与民众的沟通，强化信息传递，并

同心协力的解决危机。通过媒体来了解危机事件的信息。媒体在危机事件当中传

递有关危机事件的信息，并起到引导舆论和稳定公众心态中的起到不可或缺的作

用。政府部门、媒体、社会之间应该信息互通的，政府通过媒体了解社会的动态

并及时发布准确的信息，社会通过媒体了解政府的决策和政策，并把自身的现象

通过媒体反应给政府。这样政府可以全面的把握事件的动态，并做出合理的决定。

首先，加强信息收集机制的建设，提高信息覆盖面。当前我国政府已经形成

了自上而下的行政组织体系，从省级政府到乡级政府，或者街道办，设置专门的

工作人员对于危机相关信息进行收集整理，通过一定技术手段进行分析，一旦发

现危机苗头或者危机信息，就应该上报主管单位，有决策层拿出应对措施。构建

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示

35

综合信息网络，扩大信息网络的覆盖面，让政府的各级部门、基层组织、单位和

其他社会组织，共同参与到信息收集中，形成一个庞大的有效的信息收集网络。

其次，建立信息通信机制。政府部门之间、政府与公众之间形成一个完善畅通的

信息通信，政府能及时的了解公众的反应和需求，公众也能够深入的了解政府所

实施的措施，能够更加有效的执行措施，完善的信息管理系统，是沟通政府和公

众之间的桥梁，是信息沟通的有效渠道。第三，建立紧急新闻发布机制。危机爆

发时，新闻发布会场关键，能够让社会公众真正地了解实情，不会造成社会的动

乱和谣言四起，建立起完善的新闻发布机制，能够及时传达政府的相关信息，能

够让社会公众知晓实情，同时还能够鼓励社会公众参与。

7.2.3建立健全公共危机管理社会动员机制

在外滩踩踏事件中，许多的社会人员主动加入到力危机的解决当中，这样的

做法虽然温暖人心，但是由于在最初阶段政府对社会人员的引导力度不够，使救

援的工作陷入了无序状态。无序是一种混乱状态，在危机事件中的无序救援也会

为救援工作添加压力。因此，政府必须对这种无序救援加强管理，实现政府的宏

观调控和具体指导的职能，使社会救援有序化，让社会救援根据救援的方式进行

合理的安排，通过合理的安排，让社会救援的力量最大化的发挥，从而起到最好

的救援效果

[44][45]

。

同时，社会动员机制需要进一步的完善，我国当前属于政府主导型社会，然

而，近年来，完全依靠政府救助的方式让政府有些不堪负重了，因为，在政府主

导下的社会动员的救助方式没有产生相应的优势，反而，使得民众产生了依赖心

理，完全依靠政府救助，这样的方式使民众没有足够的动力去面对灾难。发动群

众力量，是实现社会动员机制完善的根本。社区是直接接触群众的基层机构，应

该加强应急管理措施，充分利用非政府组织力量，进行各种宣传和教育活动，提

高社会公众的自救能力和意识。突发事件应急管理过程中，政府部门应该扶持非

政府组织，鼓励非政府组织积极地参与到危机救助中，政府部门还要为这些组织

提供适当的资金，在危机管理时刻服从政府的统一安排

[46]

。

7.3事后抓好总结，不断提高公共危机管理水平

危机管理是一个系统过程，它不仅仅是在危机过程存在，还要在危机结束后

继续危机管理的进行，进入危机善后阶段。这是一个比较容易被忽视的阶段，所

以为了善后阶段能够高质量的完成，需要建立一套完成的善后评估系统。善后阶

段结束后进入了最重要的阶段，那就是危机过程的经验教训总结，分析危机的成

电子科技大学硕士学位论文

36

因、产生条件等，并在危机过程中危机管理的成功经验和不足，经过讨论总结，

利用科学的方法对预案和危机处理措施进行评估。

7.3.1扎实做好后续工作

目前，危机善后工作的模式是在我国政府主导下的危机善后工作，即，将救

助基金由政府下放，这会产生一定的局限性。构建新型的恢复重建机制是由地方

政府进行危机善后的方式，是一种提高地方政府危机管理工作的方式。首先，通

过由政府牵头，公众共同参与的模式，对突发危机事件进行恢复重建，要求各相

关部门必须紧密协调，充分利用一切资源，在最短的时间内恢复生产和生活。第

二，鼓励群众尽快的生产自救，采取各种方式实现生活的继续进行，从而实现转

移风险的目的。恢复重建过程要从未来发展的角度出发，注意环境的保护，实现

经济的可持续发展

[47]

。

7.3.2认真总结处置过程中的经验教训

公共危机事件发生之后，虽然事件已得到平息，但是问题并未得到解决，需

要我们对公共危机事件进行总结，吸取事件中的经验和教训，查找问题出现的深

层次诱因，制定预防措施，避免再次发生同样的问题。不能依靠危机处理机制来

预防危机，危机处理的意义是有限的，无论是成功的危机处理，还是失败的危机

处理，都要不断的吸取经验和教训，提到危机管理意识。只有经验和教训，才能

让人反思，才能不断地提高政府公共危机管理水平。

本文深入的分析了政府危机管理现状，总结了这样的危机形成的原因，明确

危机的类型，分析了上海政府在此次危机中的缺位表现，为其他地方政府提供了

警示和借鉴，得出了并进一步完善了公共危机管理体系的相关制度和规范，提高

实际管理能力

[48]

。要建立一个有效的危机管理系统，用于有效预防危机、及时解

决危机，并提高我国地方政府公共危机管理相关人员的能力，危机管理能力的高

低可作为政府效率水平的客观评价，不断提高地方政府改善治理危机能力水平。

7.3.3完善落实督导问责机制

问责制度的有效运作，是应急管理的有效运行，是应急管理的公共制度执行

的重要保证。建立完善的问责管理系统，用于紧急情况的管理，一是制定相应的、

明确的、全面的责任系统。要具体到各个方面，工作的各个步骤、相关的各个职

位，甚至具体到每一个员工。建立健全主要负责人的工作责任制，部门的责任体

系和岗位责任的制度

[49]

。第二，要进行责任的具体分类。通过对突发事件处理不

第七章完善地方政府危机管理的借鉴和启示

37

当的原因进行探讨，划分具体到个人的责任。对于那些由于行政造成的责任，应

承担;对于那些基于经验缺乏引起的责任，应以学习经验教训为主，辅以批评、鼓

励。第三，把责任进行分级细化。应追求责任人的具体责任，当在应急管理中出

现造成重大损失的严重问题。由于没有按照决策程序执行，并由此产生问题造成

了损失，各部门的责任和行政责任应进行调查。应追求个人责任，对于那些面对

事件不行动、不履行应急管理中的责任。

问责制度建立并真正执行，就要建立合理的、相对应的监督机制，监督机制

的有效运行，是促进突发公共事件应急管理工作的顺利运行的先决条件。应急管

理的问责制往往跟随事情发生后，监督机制应在整个应急管理过程中实现。因此，

我们必须建立一个长期有效的应急管理、监测机制，实现监督实施工作的制度化。

监督不仅仅是领导的工作，还需要成立专门的检查小组对下级政府和部门进行监

督检查。与此同时，要发挥监督作用可以协同舆论和群众共同监督。通过应急管

理的政府监督，使不同形式的责任真正落实，使责任制发挥其作用。

电子科技大学硕士学位论文

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结语

在全国范围内，突发性事件中的政府危机管理问题引起越来越多的关注，我

国地方政府也已经逐步建立起自己的公共危机管理体系，但在公共危机管理方面

仍有不足。为了提高危机管理的能力，我国地方政府就必须立足于实际，在预警

机制、现场管理、应对处置等方面不断总结经验，不断提高公共危机管理能力。

预警是一个警示，能提前报告突发事件，用以防止或减少事故的发生，同时也需

要面对突发事件有快速处理的能力和相应的处理措施，此后必须迅速有效地、保

质保量的对突发事件进行全程的应对处置。

目前，中国的经济发展进入了高速发展的重要时期，越来越多的社会压力会

导致无法预见的事件的发生。此次上海外滩踩踏事件的发生，突显了地方政府危

机管理的重要性。为此，我国应该从实际情况出发，结合突发性事件的特点，从

事前、事中、事后三个阶段，重点健全预防机制，把握主动权；健全法制规章，

确保有法可依；政府转变管理理念，发挥社会的作用，鼓励公众参与其中；培养

公共精神，增强民众忧患责任意识；健全问责机制，确保责任落地，为监督政府

危机管理提供制度保障。我们应该结合上海外滩事件中所表现出来的危机管理问

题，从经验中学习经验，从教训中教训，不断提高我们的地方政府危机管理理论

的完善，以改善政府在危机事件中的行为，提高政府危机管理能力。

致谢

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致谢

曾经在电子科技大学度过了美好而难忘的大学本科时光，抱着继续学习深造

的念头再一次投入母校的怀抱，开始了我在职公共管理硕士的学习生涯。

经过千辛万苦的努力，论文终于完成，首先向我的指导老师锁利铭表示由衷

的感谢，在我求学和论文撰写期间，老师对我进行耐心的指导，特别是在论文的

开题和中期检查阶段，及时指点迷津，让我在研究和写作过程中不致迷失方向。

老师治学严谨的态度和渊博的知识深深感染了我，时时激励着我不断努力，不断

的提高自己。

同时还要感谢政管学院，让我在这里接受到不少母校名师的教诲，感谢所有

授课的教授，让我学到了期望学习到的知识，也感谢一起同窗苦读的同学，一起

共勉共进，共同完成了学业。

电子科技大学硕士学位论文

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