陈谷一

第三讲：行政诉讼中的诉权保护

[最高人民法院行政审判庭庭长赵大光法官]

第四讲：行政诉讼中的一审、二审和再审

[最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官]

南京市建邺区人民法院行政庭记录整理，不保证准确性、完整性、系统性，仅供学

习参考

第三讲：行政诉讼中的诉权保护

主讲人：最高人民法院行政审判庭庭长赵大光法官

时间：2015年3月7日上午

一、行政诉讼制度发展过程

行政诉讼法实施了25年，首次修改

1982年，参照民事诉讼法审理行政案件

1990年10月1日，第一部行政诉讼法实施，75个条文，解决了行政诉讼程序依据

1991年和2000年，出台司法解释《贯彻意见》和《若干解释》，此外还有行政许

可、征收补偿、管辖等单行解释

2014年，行政诉讼法修改，背景是立法缺陷逐渐凸显，“三难”问题反映强烈，依法

行政大势所趋，中央全会东风强劲

二、有关条文的理解和适用

1、立法宗旨的调整

与旧法相比三处变化，“正确审理”改为“公正审理”；增加“解决行政争议”作为行政诉

讼基本功能；删除了“维护”，行政行为的效力有其来源，不需要司法机关去维护。“解

决行政争议”应把握：坚持问题意识，防止程序空转，杜绝过度协调、坚守法律底线

/第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法

人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。/

2、诉讼主体和审查对象的变化

具体行政行为改为行政行为，但大部分可诉的行政行为仍是具体行政行为，具体行

政行为的对象特定，不可反复适用，具有直接执行力，针对现实存在已经发生的特

定事项，具有产生、变更、消灭法律关系的效力。

/第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵

犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、

法规、规章授权的组织作出的行政行为。/

3、诉权保护和行政机关应诉

解决“立案难”和“告官不见官”的问题。国务院、最高院和部分地方政府积极支持负责

人出庭制度，执行该制度时从实际出发，认为有必要的，可以向行政机关提出建议。

“相应的工作人员”指对情况比较了解的人员。

/第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政

案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被

诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员

出庭。/

4、合法性审查原则

合法性审查是否还能作为唯一的审查原则。即便在行政协议、行为明显不当等领域，

合法性审查仍然是首要原则，合理性审查仍处于从属地位，无法与合法性审查并驾

齐驱。

/第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。/

5、受案范围

未采取最高院建议稿的概括式，最高院的考虑是概括式利于诉讼类型化，列举式无

法穷尽，最终人大综合考虑仍采取不完全列举式。

第十二条第（一）到底（六）项主要按照行政行为类型进行列举，第（七）项到第

（十二）项主要按照被侵犯的权利进行列举，可能产生竞合，建议按当事人诉求确

定案由。

第十三条排除受案范围的列举。

/第十二条、第十三条/

6、行政诉讼的管辖

中院的管辖，新法将所有县级以上人民政府的行政行为案件都归于中院管辖。

未来采取跨区域集中管辖是发展趋势，借铁路中级法院和铁路基层法院的壳。

/第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：……/

/第十八条第二款经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情

况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。/

7、诉讼参加人

原告主体资格。吸收了若干解释的内容，相对人和利害关系人。不再强调法律上的

利害关系。原来的考虑是职权法定、行政法律关系、合法性审查等原因；实践中，

也有因为事实上的利害关系侵犯权益的，有必要纳入行政诉讼。原告资格判断标准，

结合了主观判断标准和客观判断标准，注意把握：直接的利害关系，而非间接的利

害关系；现实的利害关系，而非可能的利害关系；特定的利害关系，即“本人”受到

侵害。

复议机关共同被告。解决复议机关不作为问题。以原行政机关确定管辖为宜。行政

负责人都需要出庭，诉讼负担加重，存在资源浪费。两被告在庭审中的关系如何确

定，举证质证如何进行，需要尽快统一标准。

第三人资格。新增了“同案件处理结果”有利害关系的。前提是有利害关系，且为负

面影响。对第三人上诉权的限制。

/第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者

其他组织，有权提起诉讼。/

/第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政

行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是

被告。/

/第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，

或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法

院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有

权依法提起上诉。/

8、起诉与受理

起诉期限。部分吸收了若干解释。起诉期限三个月改为六个月。未履行告知诉权义

务的起诉期限，在新法里没有规定，但是若干解释41条仍应适用，未来的司法解释

也会规定。若干解释对不知道具体行政行为内容起诉期限的规定被新法全部吸收。

不属于起诉人自身原因导致超过起诉期限的，包括人身自由受到限制等情况。不作

为的起诉期限，新法将60日改为两个月，2年的起诉期限也适用于不作为案件，起

算点在“两个月”之后，或行政机关作出的承诺时点。无效行政行为是否适用起诉期

限，尚无定论。

起诉条件。与旧法基本相同。

登记立案。目的是解决立案难问题。部分媒体存在误读，登记立案并非不作任何审

查，前提是依法，依据行政诉讼法。立案阶段避免实质审查，有些要素必须通过法

庭调查才能确定。明显不符合起诉条件的，明显滥诉的，可以在充分释明后，不收

起诉状或不作裁定，但要做好记录。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由

不接收起诉状。第五十一条第四款规定体现了立法机关解决立案难问题的决心。

/第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或

者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提

起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起

超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。/

/第四十七条/

/第四十九条/

/第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立

案。/

9、规范性文件附带审查

规范性文件不在受案范围，不能单独起诉，只能附带审查。规范性文件违法可能对

公民权利侵害更严重，新法的规定可以与行政复议相衔接。主要审查对权利义务的

规定是否违反上位法。虽然是附带审查，但有独立性，相当于合并审理，在诉讼中

要有所体现。可以向制定提出建议。

/第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人

民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请

求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。/

三、最后的话

本人经历了行政诉讼法制定到修改这25年的全过程，深刻理解行政审判的困难和行

政审判法官的酸甜苦辣，但是我们很多行政审判人员还坚持在审判一线，是非常可

敬可爱的。尽管行政审判步履维艰，但是我们也要增强信心，因为我们从事的这项

事业意义重大。依法治国、依法治官、依法治权的办法很多，但是行政审判是其中

一个重要的治本之策，肩负着对公民、法人权利保护保护的重任。当前，行政审判

工作的有利条件比以往任何时候都多，我们应当有信心搞好行政审判工作。搞好这

项工作，要当作事业追求，要有维护公平正义的法官良心，要有坚持不懈的精神。

第四讲：行政诉讼中的一审、二审和再审

主讲人：最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官

时间：2015年3月7日下午

一、本次修法有以下特点

精细化。旧法脱胎于民事诉讼，被认为是民事诉讼法的特别法，导致旧法条文较少，

体系不完整，本次借鉴德国、日本、台湾的行政诉讼法，体现了精细化。

体系化。本次专节规定一审二审再审简易等程序。

类型化。旧法以撤销之诉为中心，本次设置了撤销判决、确认判决、给付判决、义

务判决等，增加了规范性文件的审查。

民事诉讼化。台湾吴庚教授的理论“行政诉讼民事诉讼化”，强调两大诉讼的相同点，

淡化特别法色彩。台湾行政诉讼法条文308条，准用民事诉讼法条文、原则。本次

修法设置专条明确可以适用民事诉讼法的规定。

二、审理和判决的一般规定

公开审判

公开审判。例外：国家秘密、个人隐私和法律另有规定，另外，涉及商业秘密的案

件，当事人申请不公开审理的，可以不公开。例外情形主要是考虑利益衡量。如果

有其他利益超过公开审判的利益，也应当灵活处置，采取不公开处理。例：南通市

港闸区法院规制滥用诉权案一审裁定。

公开宣判。一律公开宣判。

裁判文书公开。有助于排除干扰。例：台湾行政法院所有裁判文书均公开。

/第五十四条人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有

规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

/

回避制度

回避是当事人重要的程序权利，但也不能随意提出回避申请，应当说明理由。审判

人员自己主动回避的情形。例：美国大法官法兰克福特主动回避自己有事前倾向的

案件。我国法院存在参与行政机关执法活动的情况。

/第五十五条/

暂时法律保护和先予执行

两项制度都是用于保护公民、法人和其他组织的权利。

学界和实务界呼吁修改起诉不停止执行为起诉停止执行，但德国法国的法律也规定

的是起诉不停止执行，重要的是在行政效率和公民权利之间找到平衡，一个途径就

是暂时法律保护。

先予执行（假执行），是救急救穷的制度，适用范围限于起诉行政机关没有依法支

付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、

不先予执行将严重影响原告生活的。

/第五十六条诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止

执行：……/

/第五十七条/

视为撤诉和缺席判决

两次传唤改为一次传票传唤。两次传唤来自民事诉讼法（试行）的规定，一线法官

对两次传唤叫苦不迭，新法作出了修改。

/第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可

中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中

途退庭的，可以缺席判决。/

妨碍诉讼的强制措施

亮点是对行政机关负责人按日处罚款和公告。

/第五十九条、第九十六条/

有限调解

协调撤诉发挥了一定作用，但是无限制协调易产生乱象。因此，本次修法坚持不适

用调解的原则，但在赔偿、补偿法律、法规规定的自由裁量权的案件留了口子，理

由是行政机关在这类行为中具有可处分性，即行政机关对调解书规定的内容依法有

权处分。调解结案的要制作调解书。相当于在法院主持下，行政机关和相对人之间

达成的行政契约。

/第六十条第一款人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以

及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。/

一并审理民事争议

很多行政争议的背后都有民事争议的存在，民行争议交织情况多发。一并审理，是

诉的合并，是客观的合并，裁判时一并裁判。诉讼费应当按照民事诉讼标准收取。

管辖问题，有待司法解释明确。

/第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁

决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。/

撤诉

与原条款基本相同，包括二审期间的撤诉

/第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被

告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。/

审判法律依据

/第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地

方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政

案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，

参照规章。/

附带审查规范性文件

部分抽象行政行为比具体行政行为的危害更大，导致违法行政行为多次反复发生。

附带审查规范性文件是重大突破。只能附带提出审查申请，只能申请对具体行政行

为直接援引的规范性文件进行审查，只能审查规章以下文件。附带审查的级别管辖

和地域管辖问题。建议搭建规范性文件合法性审查结论的平台。是否需要中止诉讼。

对合法性评判的表述，在是裁判理由中说明，还是在裁判主文中说明。对违法的规

范性文件，处理建议应当采用什么形式。很多问题需要司法解释进一步明确。

/第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范

性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。/

三、第一审普通程序部分内容

交换起诉状答辩状

基本沿袭旧法。有利于提高效率。

/第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应

当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据

的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩

状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。/

审判组织

复议机关共同被告案件的审理

旧法的规定符合世界通行做法，比如复议维持的，德国法律中规定采原处分主义，

因为终极的不服对象是原来的决定；复议改变原决定的，则按首次不利益原则应起

诉复议机关。目前的方案是复议机关作共同被告，本人不太认同这里面的法理，但

可能比较符合国情，不能过于拘泥诉讼原理。

审理对象要以审理原处分为主，复议机关参加诉讼发表自己的意见，判决时按第七

十九条的规定一并裁判，但对复议决定的裁判仅具有宣示意义。

复议机关作共同被告时，管辖法院还应该是原处分决定的管辖法院。

赔偿义务机关应当是原处分机关。

四、合法性审查原则批判

旧法中的合法性原则是该法中的“霸王条款”

在草创阶段有其积极意义，防止法官与行政机关一同审原告，但是在当前，合法性

审查原则已经不足以统领全法，本人在修法时建议将这个原则降格至撤销之诉的原

则，但立法机关未采纳。

解决行政争议作为立法宗旨改变了诉讼格局

行政争议由原被告两造产生，法院应居中裁判，但合法性审查是单向的，原告发起

诉讼后，就看法院如何审行政机关了。

行政诉讼审查的对象不应该是行政行为的合法性，应该是原告的诉讼请求能否成立。

从合法性审查到合理性、合约性审查

随着法律引入“明显不当”和行政协议，合法性原则已经不能再涵盖整部法律

从合法性审查到诉讼类型构建

合法性审查只适用于撤销之诉，撤销之诉类型的起源是围绕行政处罚和警察权设计

的。当代社会向给付行政社会转变，授益行为增加，仅靠撤销之诉解决不了问题。

从合法性审查到要件审查

撤销之诉的要件包括被动适格、违法性、权利损害三要件，合法性审查在撤销之诉

中也仅仅是三要素之一。

履行义务之诉的要件包括依法申请、被动适格、请求权基础、裁判时机成熟等要件，

更不是合法性审查可以归纳的。

对诉讼类型化的呼吁

主张诉讼类型化出于正确适用法律、提高审判质量的考虑。比如起诉期限问题，撤

销之诉应当规定起诉期限用于保护社会秩序安定，但起诉期限未必适用于确认无效

之诉，履行义务之诉适用起诉期限也有不同观点。

新法不履行法定职责之诉的“两个月”，并非起诉期限，而是留给行政机关履行义务

的期限。

诉讼类型化对举证责任的影响。被告对行政行为负举证责任，仅适用于撤销之诉，

目前世界通行的行政诉讼举证责任原则是“客观证明责任原则”，客观证明责任分配

关键看实体法规范要件。

五、简易程序

适用主体

基层法院和中级法院都可以适用。

/第八十二条人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明

确、争议不大的，可以适用简易程序：……/

六、第二审程序

二审审级功能的架构

纠错、监督、统一裁判、规则制定。

本人认为二审对法律适用问题全面审查，对事实问题一般应当以第一审事实认定为

原则，要严格按照证据规则审核事实问题的新证据，否则一般不采纳双方在一审没

有提交的关于案件事实的证据。在一审中无正当理由不提出证据，藏着掖着，是对

司法的藐视，法院不予接受，导致证据失权。

四五纲要提出了一审、二审应当注重解决哪些问题。

行政诉讼还是要坚持当事人主义，客观秩序维护只应用在与公共利益有关的法律关

系。

/第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查

和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理

的，也可以不开庭审理。/

/第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行

政行为进行全面审查。/

七、审判监督程序

行政诉讼申诉率高，申诉难，是本次修法要解决的问题

再审事由法定化

严格按照第九十一条的规定，尤其是对所有新证据申请再审的情形。

/第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：……/

取消同级再审

事实证明同级再审效果非常不好

杜绝重复再审