日本地震灾害应急管理体系构建
2023年8月23日发(作者：2021护士长个人工作述职报告(精选5篇))
秦始皇陵3d全景图-
日本地震灾害应急管理体系构建
吴丽慧;包萨日娜
【摘 要】在阐明应急管理和应急管理体系概念的基础上,从地震相关立法历史沿革、组织机构建设、灾害预警系统开发、防灾教育与防灾训练、地震应急管理相关研究热点等五个方面对日本地震灾害应急管理体系进行了概括性分析.结合中国当前的实际地震应急管理情况,借鉴日本地震应急管理的先进经验,分别从上述五个方面提出推进中国地震应急管理的策略与措施.以期为中国应急管理决策提供参考,完善防震应急管理体制建设,力争把地震灾害损失降到最小.
【期刊名称】《防灾科技学院学报》
【年(卷),期】2017(019)004
【总页数】10页(P54-63)
【关键词】地震灾害;应急管理;防灾减灾
【作 者】吴丽慧;包萨日娜
【作者单位】湖北第二师范学院,湖北武汉430205;京都大学学际融合教育研究中心,日本京都6068502
【正文语种】中 文
【中图分类】P315.95
0 引言
日本是由北海道、本州岛、四国、九州岛四大岛及7200多个小岛组成的岛国。日本列岛处于太平洋板块和亚欧板块的交汇处的环太平洋火山地震带上，地震活动频繁发生。长期以来，破坏性地震灾害给日本造成了惨重的人员伤亡和巨大的经济损失。1891年岐阜县的美浓和尾张发生8.0级地震，史称农尾地震。该地震造成7273人死亡［1］，同时房屋坍塌夷平达 14 万多间［2］。1896年宫本县发生8.2级明治三陆地震，造成21959人死亡［1］。1923年日本关东地区发生7.9级关东大地震，造成巨大损失，地震中死亡和失踪人数达15万人［1］，200多万人无家可归，财产损失达65亿日元［3］。1948年3769人死于福井地震(震级7.1 级)［1］，同时36000 多间房屋被毁［3］。1995年兵库县南部发生阪神大地震(7.3级)，造成6434 人死亡［1］和 1000 亿美元的经济损失［4］。2004年新泻中越地震(6.8级)造成68人死亡，4805人受伤，3175栋房屋全毁［5］。2011年东日本大地震，震级达到9.0，造成 19533人死亡，2585人失踪［5］，建筑物、基建设施等损失约16.9万亿日元(约合人民币 1.36 万亿元)［4，6］。面对频发的地震灾害，日本政府上到内阁府下至各基层社区，以及学校、科研院所、民间组织等长期以来致力于提高防灾减灾水平，展开了一系列的努力探索，在灾前准备、灾害减轻、地震应急和灾后恢复与重建等研究和实践方面积累了丰富的经验，值得我国地震灾害管理实践和研究领域学习和借鉴。
中国同样是地震多发国家。在过去几十年里，经历了多次地震灾害，造成了巨大的经济损失和人员伤亡。1970年云南通海7.7级地震，死亡人数达15621，经济损失达38.4亿元。1976年7月28日唐山大地震(7.8级)，造成242769人死亡，直接经济损失达30亿元人民币以上。2008年汶川 8.0级大地震，造成 69283人遇难和8452.15亿元直接经济损失。2010年青海玉树地震、2013年四川雅安庐山地震、2014年新疆于田地震及2017年四川九寨沟地震都造成了严重的人员伤亡，经济损失。2008年汶川大地震后，中国政府高度重视灾害应急管理工作，并将应急管理工作提到重要高度。2017年7月国务院办公厅发布《关于印发国家突发事件应急体系建设“十三五”规划的通知》，中国政府已将应急管理工作作为国家层面的一项长期要务。近年来，我国学者们在地震灾害应急管理方面进行了一些有效探索，如地震应急培训［7］、地震应急响应［8］、地震信息共享［9］、发达国家灾害应急管理研究等［10－11］。综合以上中国和日本震后灾情信息，在震级相当的情况下，中国的人员伤亡及经济损失比日本惨重，中国在地震应急管理方面还有很大的提升空间。日本地震灾害应急管理探索和实践起步早，有成熟的应急管理经验，已形成比较完善和独具特的应急管理体系，在应急管理机制建设方面值得中国借鉴。
本文就日本近几十年来在地震灾害应急管理机制建设方面的努力和防灾进展进行梳理，介绍和分析日本地震灾害应急管理的法制基础、组织体制、运作机制、应急保障等，以期为我国地震灾害应急管理实践和研究提供资料参考和实践指导。
1 应急管理与应急管理体系
国内外众多学者从不同角度对应急管理(Emergency Management)进行了定义，但到目前危机管理概念尚未达成一致。培塔克认为应急管理是指发展和执行包括减灾、备灾、响应和恢复等功能的政策的过程［12］。联合国国际减灾战略署(UNISDR)将应急管理定义为对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。危机或突发事件是一种危险情况，需要立刻采取行动［13］。郭济认为应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全;促进社会和谐健康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类［14］。姚国章则将应急管理定义为应对突发公共事件的一系列举措，包括预防、准备、响应、恢复、重建、倡议和立法等，目的是为了减少伤亡，降低财产损失，控制破坏程度，以尽可能快的速度和小的代价终止紧急状态，恢复到正常状态［15］。学者们从不同的角度定义应急管理，但本质上具有一致性，即为应对突发事件，在事前、事发、事中和事后不同阶段，建立一定应对机制和采取一定手段和方法，以实现损失最小化的过程。应急管理体系(Emergency
Management System)是指保证应急管理有效运行的一系列制度安排和条件保障，它是应急管理的基础和核心。一个完整的应急管理体系应由法制基础、组织体制、运作机制和应急保障系统等部分构成［15］。
2 日本地震灾害应急管理体系分析
2.1 应急管理法律体系
1947年日本出台了《灾害救助法》，它是日本第一部关于灾害应急救助方面的法律，其宗旨是在灾害发生时，国家要在地方公共团体、日本红十字会以及其他团体及国民的协助下，进行应急的必要的救助行动，来保护受灾者和维持社会秩序［16］。以1959年伊势湾台风为契机，日本政府于1961年颁布实施《灾害对策基本法》，确定了国家、地方政府等的防灾体制、防灾计划、灾害预防、应急对策以及灾后重建等灾害対策的基本内容。该法律是日本进行灾害管理的根本大法和其他相关法律的立法依据。1962年日本政府根据《灾害対策基本法》法律要项，出台了财政援助和财政措施相关规定的《处理特大灾害的特别财政援助法》。这四部法律虽然不是专门针对地震灾害，但明确了防灾减灾以及灾害应急管理的重要性，通过立法的形式来要求各级政府必须建立灾害应对体系。基于1995阪神大地震的经验和实践，1998年颁布实施《受灾者生活再建支援法》，《灾害对策基本法》设立至今，根据防灾实践和经验等，已修订多次。
以1964年的新泻地震为契机，1966年《地震保险相关法律》出台。为了在大地震灾害中保护国民生命、身体和财产安全，1978年颁布了《大规模地震措施法》，此法律规定了地震防灾工作要深化到各级各地，以及地震观测体制、地震防灾体制和地震应急对策等相关事项。1995年出台了《地震防灾对策特别措施法》，该法规定要设立防灾对策实施的相关目标和制定地震防灾紧急事业五年计划，同时规定计划中要推进完善避难地、避难通道、消防设施、公共设施、学校建筑等的防灾项目。同年，出台了《关于促进建筑物耐震修改的法律》针对特定的发生大地震概率比较大的地域，日本政府分别于2002年和2004年颁布实施了《关于推进东南海、南海地震相关的地震防灾对策特别措施法》和《关于推进与日本海沟、千岛海沟周边海沟型地震相关的地震防灾对策的特别措施法》。
受1923年关东大地震影响，市街地建筑法中将建筑耐震计算作为一项义务。随着防灾实践经验的增加，自1950年《建筑基本法》公布至今，经过了多次修正。基于地震灾害和地震灾害引发的二次灾害，该法律从对建筑物内外部设计规定到耐震设计要求、再到根据不同用途和地域的防火、耐火设计规定等，规定逐步细化和全面。
综上，《灾害对策基本法》是地震灾害对策法的基石，地震预防阶段的相关法律有《大规模地震对策特别措施法》、《地震防灾对策强化地域内关于地震对策紧急准备事业相关的国家财政特别措施相关法》、《关于推进南海巨型地震相关地震防灾对策相关的特别措施法》、《首都直下地震对策特别措施法》、《关于推进日本海沟、千岛海沟周边海沟型地震相关的地震防灾对策相关的特别措施法》、《关于推进地震相关地震防灾对策的相关特别措施法》、《关于促进建筑物耐震修改相关的法律》、《关于促进密集市街地防区街区准备的相关法律》等。地震应急阶段的相关法律有《灾害救助法》、《消防法》、《警察法》、《自卫队法》。灾后恢复阶段的法律有《总体的救济援助措施》、《面向受灾者的救济援助措施》、《灾害废弃物处理》、《灾害复旧事业》、《保险共济制度》、《灾害税制关系》等。
2.2 灾害应急组织体系
日本政府根据《灾害对策基本法》在内阁府成立了以内阁总理大臣兼任会长的中央防灾会议，是日本防灾减灾工作的最高决策机构。中央防灾会议成员包括全体阁僚、相关公共机关代表、大学和研究机构的专家学者等(见图1)，职责主要是制定防灾基本计划;灾害发生时，制定紧急计划并推动实施、审议防灾重要事项等。此外，1976年地震预知推进本部设置。1979年设立“防震防灾对策强化区域判定会”简称“判定会”，作为气象厅长的咨询机构。根据《大规模地震措施法》，为了推进地震调查研究，1995年7月在文部科学省设立地震调查研究推进本部，部长由文部科学大臣担当。该机构主要任务是地震相关的观测、测量、调查和研究推进等综合事务决策。本部下设政策委员会和地震调查委员会，其中地震调查委员会通过例会和临时会议，是对活跃断层和海沟性地震、海啸发生的可能性进行长期评估。2001年内阁府特命担当大臣制度导入，设置了内阁府特命担当大臣(防灾担当)职务，是负责和掌管防灾行政的国务大臣，具体负责灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复和灾后复兴等相关政策事务。
图1 日本中央防灾会议组织图［17］Fig．1 The organizational chart of the
central disaster prevention meeting in Japan
《灾害对策基本法》规定通过国家、地方公共团体及其他公共机关建立必要的防灾体制，明确责任，同时通过制定防灾计划、灾害预防措施、灾害应急对策、灾害恢复以及有关防灾的财政金融措施及其他必要的灾害对策的基本原则，谋求完善和推进综合而有计划的防灾行政，从而维护社会秩序和保障公共福利。该法条款中规定了国家、都道府县、市町村、指定公共机关及指定地方公共机关、地方公共团体、居民等在防灾工作中的的具体责任。
中央防灾会议是内阁府的常设机构，也是日本防灾计划制定和灾害应对决策的最高权力机构。日本内阁府还设置防灾特命担当大臣。各县(相当于省级)设有地方防灾会议，由知事(省长)任防灾会议，负责制定地方防灾计划。各市町村(市村镇)基层也设有防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划。日本自上而下有各级防灾业务计划，地震灾害防灾减灾计划是各级防灾计划内的重要内容。 日本建成了由消防厅、警察、自卫队等组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息;警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等等;日本的自卫队属于国家行政机关，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾［17］。根据地震的规模和性质采取应对行动。小规模的地震灾害由基层市町村自行应对。出现大规模的地震灾害时，如2016年熊本地震(7.0级)，由国家或都道府县对受灾地区给予援助。当出现超大规模的地震灾害时，如2011年东日本大地震，由国家发布紧急命令，各相关部门、组织、团体、个人联合应对巨大灾害。大规模灾害发生时，受灾地(市町村、都道府)根据灾情状况，向外界发出请求派遣职员援助，其他都道府、市町村、国家机关等根据请求进行支援。基于熊本地震灾后应急对策、生活应援讨论等资料，日本内阁府作成大规模灾害时向主要市町村派遣支持援助的结构图(图2)。
图2 大规模灾害发生时主要市町村应援派遣职员结构图［18］Fig．2 Structural
chart of personnel dispatch among the main municipalities of Japan when
large－scale disasters occur
针对局部地震风险较高的5个区域，日本制定了相应的地震对策大纲，分别是《东海地震对策大纲》(2003年5月)、《东南海、南海地震对策大纲》(2003年5月)、首都直下地震对策大纲(2005年9月，2010年1月修订)、《日本海沟、千岛海沟周边海沟型地震对策大纲》(2006年2月)、《中部圈、近畿直下地震对策大纲》(2009年4月)。2011年东日本大地震后，基于日本全国地震防灾规划实现一体化的目的，日本政府于2014年3月28日颁布由中央防灾会议决议通过的《大规模地震防灾减灾对策大纲》，同时废除上述5大地震对策大纲。《大规模地震防灾减灾对策大纲》包含事前防灾、灾害发生时有效的灾害应急对策准备，受灾地内外混乱的防止工作等七个方面(表1)，对各级防灾计划制定和实施起指导作用。
2.3 灾害预警系统
日本建立了比较全面的灾害预警机制，针对气象、地震、海啸等不同的重大灾害及时发布预警信息。随着数字化技术、通信技术和储存技术等的高速发展，以1995年1月发生的阪神大地震为契机，日本全国开始大范围布设高感度地震观测网(Hi-net)，地震预警系统也随即提上日程。地震预警是指在地震发生以后，在地震波传播到设防地区前，向设防地区提前几秒至数十秒发出警报，以减小当地的损失。2004年2月由日本防灾科学技术研究所研制的实时地震情报系统与气象厅所开发的短临地震情报系统合并，定名为“紧急地震速报系统”并以部分地区为对象开始试运行，并于2005年6月推广到日本全局进行试运行。日本气象厅于2007年10月1日面向全日本正式启用“紧急地震速报系统”(Earthquake Early
Warning System)，该系统能够在地震发生后几秒到几十秒的时间内向公众发出地震警报。紧急地震速报主要通过专用软件和受信末端进行接收，面向一般大众的紧急地震速报主要是通过大众媒体如电视和广播电台、市町村情报设施、电信运营商、互联网提供的服务、学校、医院、百货店等的专用设备等发送紧急信息。日本气象厅主荐在电视中播报紧急地震速报的形式，日本放送协会NHK等广播电视机构承担着及时传达预警信息的任务。目前日本地震信息预警系统处于世界领先地位。东京时间2011年3月11日14时46分，日本东北部海域发生里氏9.0级强震(东日本大地震)并引发海啸，14时46分48秒，NHK电视台正式向全国发布了紧急地震速报。14点48分18秒，NHK的所有频道同时开始了地震报道。NHK还先后用日语、英语、中文、韩语、西班牙语播报了海啸预警。紧急地震速报系统将地震的震源和最大震级、接收者所在地的震级表示得非常清楚，最
大程度地避免或减少大地震引起的社会恐慌。 表1 大规模地震防灾减灾对策大纲［19］Tab．1 Countermeasures of large－scale earthquake disaster prevention and mitigation1.事前防灾(1) 建筑物的耐震化(2) 海啸对策(3) 火灾对策(4) 土砂灾害、地表灾害(5) 确保生命线工程及基础设施对策(6) 长周期地震活动对策(7) 液态化对策(8) 推进风险沟通(9) 充实防灾教育和防灾训练(10)志愿者间的协作2.灾害发生时有效的灾害应急对策准备(1)
构建灾害应对体制(2) 原子能事业所的对应(3) 救助、救急对策(4) 医疗对策(5)
消防活动等(6) 为了紧急输送的交通确保、紧急输送活动(7) 食品、水、生活必需品等物质的供应(8) 燃料供应对策(9) 避难者等的对应(10)回家困难者等的对应(11)生命线工程及技术设施的恢复对策(12)卫生保健和防疫对策(13)遗体对策(14)灾害废弃物等的处理对策(15)防灾信息对策(16)社会秩序的维护和(17)实现多种多样空间的有效利用(18)建立广泛的协作和支援体制3.受灾地内外混乱的防止工作(1) 确保重要交通网安全畅通(2) 确保民间企业等的事业继续性(3) 确保国家、地方公共团体的业务持续性4.各种各样的地域性课题应对(1) 确保地下商店街、高楼、终点车站等的安全(2) 确保低海拔地带的安全(3) 确保石油工业地带及周边安全(4) 道路交通堵塞的应对(5) 对孤立村落的应对(6) 沿岸地区地方产业、物流受灾的防止和减灾(7) 积雪、寒冷地区特有问题的对应(8) 文物的防灾对策(9) 面向2020年东京奥林匹克运动化及残奥会的对应5.特别应该考虑二次灾害、复合灾害及严酷事件与现象的对应6.正式复旧与复兴(1) 面向复兴的综合性探讨(2) 受灾者社火重建的支援(3) 经济复兴7.对策效果的推进
2.4 防灾教育普及化和防灾训练常态化
1995年阪神大地震让日本政府意识到灾后的快速反应依赖于基层的防灾能力，于是提出“公助、共助、自助”的减灾理念。“自助”是指灾民依靠自己和家人的力量在灾害中保全自己;“共助”即互助，是指借助邻居、民间组织、志愿者团体等的力量，互相帮助进行救助;“公助”是指国家和地方行政等公共机关的救援援助活动。根据日本过去灾难统计，推估出一套救助法则，自助、互助和公助的比例分别是 7 ∶2 ∶1［20］，所以当大灾难来临时，主要需要靠自己才能活下去。因此，日本政府非常重视防灾知识教育普及工作，将防灾教育和防灾训练常态化，主要通过国民教育教育体系和日常防灾演练活动提高防灾意识和灾害救助技能。从1982年开始，日本内阁决定将每年的9月1日(1923年9月1日关东地震)定为“防灾日”，每年8月30日到9月5日定为“防灾周”。期间开展各种主题的防灾知识宣传和防灾训练、演练活动［18］。
日本各级政府和地方公共团体通过印制防灾宣传手册、广播、电视、报刊、杂志、互联网媒体等为公众提供各种防灾知识。日本儿童从幼儿园开始接受防灾知识学习，并且防灾教育内容已列入国民中小学生教育课程。教育的方式则根据不同的年龄段而实施，充分考虑学生的生理、心理特点，体现趣味性、知识性。日本全国各地设有地震博物馆和地震知识学习馆，如日本神户市的人与防灾未来中心，让市民们亲身体验地震。对于突发性的地震灾害，国民不仅需要具备一定的防灾知识，还必须掌握一定的防灾技能。防灾训练和演练不仅能锻炼各组织机构和居民的实战能力，而且还能及时发现问题与不足，增强民众的防灾意识和应对灾害信心。为提高个机构的防灾能力，日本国家防灾机构组织相关的地震灾害训练如紧急地震速报训练、警察厅地震防灾教育训练、消防厅震灾对策训练、发布海啸警报训练、海上保安厅震灾教育训练。地方自治团体和市町村社会每年都要举行各种形式的防灾训练及演练活动。2015年度由都道府组织的防灾训练达593次，基层市町村的组织的防灾训练达7889回［19］。
2.5 深入的地震灾害防范研究工作
1923年关东大地震后，地震研究引起全日本高度关注，东京大学设立专门地震研究所从事地震相关研究。以福井地震为契机，1951年京都大学设立防灾研究所。日本两所最高学府分别设立地震研究所。1963年成立的防灾科学技术研究中心(现名:防灾科学技术研究所)以1995年阪神大地震为契机设立的地震调研研究推进本部，专注于地震灾害相关的调查和研究。2012年以东日本大地震为契机，东北大学灾害科学国际研究所成立。该研究所在东日本大震灾的经验和教训基础上，通过重新研究灾害对应方法及监理新的防灾机制等，旨在构筑面向国内外巨大灾害防灾减灾的具体问题解决的实践防灾研究。通过地震调査研究推进本部、国立研究开発法人防灾科学技术研究所、国立研究开发法人产业技术综合研究所、海洋研究开发机构、国土地理院、气象厅气象研究所、独立行政法人建筑研究所、国立研究开发法人土木研究所、北海道大学、新泻大学、兵库县立大学等设有防灾或专门的地震研究科或中心。
1995年阪神大地震后，地震灾害应急管理引起了日本学者的广泛关注。宏观理论研究较少，以提升社会灾害恢复力为主旨，从防灾(Preparedness)、应急对应(Response)、灾后恢复(Recovery)和减灾(Mitigation)，开展了深入的调查研究。“防灾”是灾害发生之前的各种备灾活动，研究灾前各种预防措施。学者们在各机构和团体地震防灾业务计划开发［21］、地震防灾手册设计［22－23］、防 灾
教 育［24－26］、防 灾 训 练［27］、地 震 保险［28］、防灾人才培养［29］。地震发生后的应急救援阶段，备受关注的主题包括生命救援［30］、避难对策［31］、情报共享与实时信息发布［32］、紧急救援时物资配送与管理［33］、灾害弱者的对应策略［34］、归宅困难人士的对应策略［35］、志愿者活动［36］、区域合作救援［37－38］。灾后恢复包括复旧和复兴两阶段。大量文献研究了复旧工程中的细节问题［39］、受灾者信息登记体统开发［40］、公共基础设施恢复、重建［41］、灾民重建支援［42－43］、震灾对居民心理的影响［44］、中小企业恢复策略［45］、区域复兴计划与策略［46］等。“减灾”是限制致灾因子的不利影响，在此领域，地震速报［47－48］、建筑物耐震化研究［49］、各行业的事业继续计划(BCP)如行政组织、企业、交通部门等［50－52］(磯打 千雅子、阿武隆弘、鈴木、岡本 晃)等方面议题受到广泛关注。近年来日本地震应急管理文献地震灾害管理研究内容逐渐深入和细化。
3 结语
通过多年来地震灾害防灾实践和灾害管理经验，日本积极探索有效的地震应急管理体系，在立法、体制构建、管理机制、防灾减灾研究等方面取得了很大成就，在地震灾害应急管理中发挥了重要作用。我国地震灾害管理研究起步较晚、研究时间较短，2008年汶川大地震以后地震灾害应急管理才引起广泛关注。从整体的发展水平看，我国在地震应急管理方面还有很多需要借鉴的地方。所以，结合中国的实际，借鉴日本地震灾害应急管理经验，有以下策略和措施可供参考。
3.1 逐步完善地震应急管理立法
我国已颁布《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《地震监测管理条例》、《破坏性地震应急条例》和各地方的《地震安全性评价管理办法》等法律法规，在地震灾害方面的法律法规建设方面虽然取得了很大成就，灾前防御、监测管理相关法律较多，但还有待补充完善，例如缺少类似于防灾实践指导较强的促进建筑物耐震修改相关的法律。灾后责任、恢复过程、补偿、救助方面的法律较少，《灾害救助法》、《地震保险法》、《面向受灾者的救济援助措施》等有关灾后救助、恢复重建的灾害保险法律相对缺乏。可以通过借鉴和吸收日本在地震灾害立法方面的成熟的经验，结合我国的国情，逐步出台地震灾后应急、灾后恢复过程相关的法律法规，完善灾害法律体系，实现抗震防灾法制化。
3.2 建立健全地震灾害应急组织体系
依据日本的地震应急组织体系建设经验，加强纵向防灾和横向防灾组织的建设。中央政府的发挥统一领导和协调的职能，负责总体防灾计划制定，地方政府在中央政府的统一领导下，根据地方情况制定地方防灾计划。各个基层政府设立专门的防灾部门，负责实施中央和地方政府的防灾计划。日本自上而下有各级防灾业务计划，地震灾害防灾减灾计划是各级防灾计划里的重要内容。同一区域内不同的防灾机构加强业务沟通和联系，交流经验，灾害发生时可以实现互相支援。此方面可以借鉴日本方面的经验，在灾害发生时，将警务部门、消防部门、部队、交通部门集中，优化应急管理。另外，不同行政区域的应急管理部门也可以通过防灾区域组织的形式，互相学习，灾害发生时互相提供支援。通过纵横向的组织体系建设，有利于实现优化资源和提高防灾综合能力。
3.3 加强地震预警系统建设
先进的信息技术和完善的信息通讯网络是实现地震速报的保障。可以借鉴日本的地震预警经验，加信息技术和大地震预警机制研究投入，如何将信息技术更好的运用到地震应急管理实践。地震预警信息发布时地震预警系统的重要环节，中国地震监测网络化目标已基本实现，但是由于地域辽阔，区域经济发展水平不均，城市管理正向的信息化、智能化、网络化迈进，但是中国农村地域广阔，在偏远农村地区建网难度大，维护成本高，有些地区甚至尚未有无线通信网络覆盖，就谈不上接收地震预警信息。所以如何实现网络技术在全农村普及以及将信息技术更好的运用到灾害管理，争取黄金救援时间，展开紧急救援和提供必要支持，是值得我们深入探讨的议题。
3.4 普及地震防灾知识和加强防灾训练
日本政府在长期的经验积累和研究中发现，较大突发灾害发生时，主要依靠个人自救的方式脱险，并突出“自救”和“互救”的重要性，而不是等待救援。所以地震防灾知识普及和加强防灾训练尤为重要。防灾教育和防灾训练应从幼儿园阶段开始，从小形成防灾意识和灾害时逃生技能。基层组织可以开展地震防灾知识讲座和印发宣传材料，普及灾害震。另外值得借鉴的是，日本大多数中小学校按照最强耐震的建筑设计，设为灾害时的避难所。师生们平时可以在校内开展防灾训练。在灾害发生时，学校可以作为居民避难所。日本的大多数公园是灾害发生时的重要避难场所，平时社区居民可以在公园组织防灾训练。中国多数城市也已经公园设为避难场所。
3.5 推进地震灾害应急管理研究
我国地震研究领域较多关注理论地震学的研究，如地震波、地震机制等。地震应急管理研究从2008年汶川地震后才引起关注，研究内容偏向宏观机制和管理框架研究，而且理论研究较多，实地调查分析研究较少。日本地震灾害研究主题的细化趋势和基于实地调查的地震灾害应对研究值得借鉴。尽管中国近年来紧急飞速发展，但由于人口多，底子薄，中国仍是世界上最大的发展中国家，应急管理经验和实践仍然欠缺，研究人员可以通过文献研究，也可以通过国外研修、参加有影响力的国际学术会议等形式，参与交流和合作，向有先进经验的发达国家研究人员学习前沿的应急管理研究方法和动态。
参考文献
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